Guvernul României - Hotărâre nr. 829/2002 din 31 iulie 2002

Hotărârea nr. 829/2002 privind aprobarea Planului naţional antisărăcie şi promovare a incluziunii sociale 

În vigoare de la 06 septembrie 2002

Consolidarea din data de 04 martie 2025 are la bază publicarea din Monitorul Oficial, Partea I nr. 662 din 06 septembrie 2002 şi include modificările aduse prin următoarele acte: HG 1827/2005;
Ultimul amendament în 24 ianuarie 2006.


    În temeiul prevederilor art. 107 din Constituţia României, 

    Guvernul României adoptă prezenta hotărâre. 

   Articol unic. -  Se aprobă Planul naţional antisărăcie şi promovare a incluziunii sociale (PNAinc), prevăzut în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre. 


PRIM-MINISTRU
ADRIAN NĂSTASE



Contrasemnează:
Ministrul muncii şi solidarităţii sociale,
Marian Sârbu
p. Ministrul finanţelor publice,
Gheorghe Gherghina,
secretar de stat


    Bucureşti, 31 iulie 2002. 
    Nr. 829. 

ANEXĂ  

PLANUL NAŢIONAL
antisărăcie şi promovare a incluziunii sociale- Iulie 2002 - 

INTRODUCERE
Concepţia Planului naţional antisărăcie şi
promovare a incluziunii sociale 

    Societatea românească se află mai mult decât oricând într-un punct crucial. Trebuie simultan să facem faţă efectelor distructive ale unor puternice seisme social-economice ale ultimei jumătăţi de secol, agravate de replicile lor târzii, dar şi să relansăm un proces de dezvoltare pentru a deveni o societate modernă, competitivă, cu un grad ridicat de coeziune socială, care reprezintă în fapt obiectivul comun al întregii construcţii europene în care ţara noastră s-a angajat cu toată dedicarea. Dacă trecutul este obsedant prin valul de probleme enorme pe care le-a generat, viitorul presează pentru o construcţie socială rapidă pe noi liniamente. Strategia corectă nu este de a rezolva mai întâi problemele trecutului şi apoi să ne ocupăm de construcţia viitoare. Este mult mai productiv să absorbim problemele moştenite în procesul construcţiei societăţii viitoare. 
    Strategia pe care o prezentăm aici nu este un simplu plan de acţiune împotriva sărăciei, ci un program de construcţie socială în direcţia realizării unei societăţi europene, ca obiectiv comun al întregului continent. Filozofia ei nu este aceea de a ajunge din urmă, ci de a construi împreună. 

    Sărăcia şi excluziunea socială în contextul societăţii româneşti 
    Sărăcia a fost o preocupare constantă a societăţii româneşti, sfâşiată mereu între aspiraţiile de aliniere cu societăţile vest-europene dezvoltate şi moştenirea de subdezvoltare. 
    Sărăcia pentru România nu a reprezentat în primul rând un cost al dezvoltării, ci mai degrabă un produs al subdezvoltării. Soluţia nu putea fi căutată în constituirea unui sistem mai bun de suport al celor săraci, ci în procesul global de dezvoltare social-economică a ţării, prin însuşirea instituţiilor europene de vârf şi perfecţionarea întregului corp al societăţii. Nu este întâmplător că, dacă ar trebui să selectăm, ideea-forţă care a simbolizat cea mai productivă orientare din prima jumătate a secolului al XX-lea este aceea de reformă economică, socială şi culturală. Complementar, România a construit activ, plasându-se în primul eşalon al dezvoltării europene, elementele unui sistem complex de securitate socială. 
    Următorii 40 de ani de experienţă comunistă au stat tot sub semnul unui efort, chiar dacă prost orientat, de dezvoltare: o societate modernă, productivă, în care sărăcia urma să fie complet eradicată, în principal ca rezultat al dezvoltării şi doar în subsidiar prin măsuri de securitate socială. Ca atare, nu este întâmplător că sărăcia nu a reprezentat în sine o prioritate a regimului socialist. Ea urma să fie absorbită, în măsura în care exista, de procesul unei dezvoltări social-economice fundate pe principiile socialiste. 
    Dacă în primele decenii socialismul a reuşit să producă o anumită prosperitate destul de echitabil distribuită, în ultimul deceniu eşecul modelului socialist ceauşist a reîmpins masiv populaţia în sărăcie şi disperare. 
    Tranziţia a fost însoţită de o explozie a sărăcirii şi de accentuarea dramatică a proceselor de excluziune socială. 
    Primii ani ai tranziţiei au ignorat şi ei problema sărăciei, politica socială fiind bazată tot pe o paradigmă a dezvoltării, dar de data aceasta axată pe privatizare şi restructurare. Sărăcia părea a reprezenta mai degrabă un cost social inevitabil al tranziţiei, iar concentrarea excesivă a atenţiei asupra ei, o piedică în calea unei tranziţii eficace. Ca parte a procesului de reconstrucţie, s-a depus un efort important pentru reforma sistemului de securitate socială, simultan cu preocuparea de a menţine cheltuielile publice sociale la un nivel cât mai scăzut cu putinţă, pentru a nu împiedica reforma economică. 
    Problema a fost pusă în atenţia publică mai degrabă datorită cercetării ştiinţifice. Institutul de Cercetare a Calităţii Vieţii a lansat din 1992 cercetări extensive asupra fenomenului. Preocupări importante în acest domeniu s-au dezvoltat şi la Institutul de Cercetări Ştiinţifice al Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale şi la Institutul de Cercetări Economice. În anii următori Banca Mondială a lansat şi ea un program de analiză a sărăciei. Începând cu 1995 Comisia Naţională de Statistică a iniţiat un larg program de estimare a veniturilor şi consumului populaţiei şi, pe această bază, de analiză a configuraţiei sărăciei. 
    În 1998, la iniţiativa şi cu suportul reprezentanţei PNUD în România, s-a constituit sub patronajul Preşedintelui ţării Comisia de prevenire şi combatere a sărăciei, care a adoptat Strategia de prevenire şi combatere a sărăciei. Strategia analiza configuraţia fenomenului, formula direcţii şi principii generale de acţiune, urmând a fi convertită într-un plan guvernamental de acţiune. Acest lucru însă nu s-a mai întâmplat, guvernarea fiind prinsă în problemele sale imediate mult mai presante. În fapt, problema absorbţiei sărăciei nu a devenit o prioritate nici pentru guvernarea anilor 1997-2000. 
    Guvernarea produsă de alegerile de la sfârşitul anului 2000, în contextul opţiunii sale social-democrate, a relansat problema. Pe de o parte, ea a iniţiat o largă gamă de programe de suport social. Pe de altă parte, în luna aprilie 2001 a constituit Comisia Guvernamentală Antisărăcie şi Promovare a Incluziunii Sociale (CASPIS), al cărei produs este şi acest Plan naţional antisărăcie şi promovare a incluziunii sociale, denumit în continuare PNAinc sau Planul. Situaţia economică extrem de dificilă menţine restricţii severe în relansarea programelor sociale. O economie bolnavă presează continuu asupra resurselor bugetare sever limitate, pentru menţinerea ei în funcţie şi eventuala sa relansare. 
    Contextul internaţional 
    La Summitul Mileniului privind rolul Naţiunilor Unite în secolul al XXI-lea din luna septembrie 2000, 147 de şefi de state şi de guverne, între care şi ai României, au adoptat Declaraţia Mileniului. 
    Unul dintre obiectivele Declaraţiei Mileniului este "eradicarea sărăciei şi a foamei extreme", iar ţinta este înjumătăţirea, între anii 2000 şi 2015, a procentului persoanelor al căror venit este sub un dolar pe zi. 
    În contextul acestei strategii rapoartele asupra obiectivelor de dezvoltare ale Mileniului, atât la nivel naţional, cât şi internaţional, sunt considerate a fi instrumente importante. România este în proces de a elabora un asemenea raport, care va fi integrat în raportul mondial al secretarului general din 2005. 
    Contextul integrării europene 
    PNAinc se plasează în mod special în contextul opţiunii ferme de integrare europeană. 
    În ultimii ani, o dată cu accentuarea preocupării pentru componenta socială, Uniunea Europeană a lansat un program comun de luptă împotriva sărăciei şi de promovare a incluziunii sociale, ca instrument central al construcţiei sociale comune. 
    La întâlnirea de la Lisabona a Consiliului European s-a formulat pentru Uniune un nou obiectiv strategic pentru deceniul următor: 
    să ajungă cea mai competitivă şi dinamică economie din lume, bazată pe cunoaştere, capabilă de creştere economică sustenabilă, cu locuri de muncă mai multe şi mai bune şi cu o coeziune socială mai ridicată. 
    Pentru a realiza acest obiectiv Consiliul European a decis asupra unei strategii cu 3 componente esenţiale: 
   - să promoveze tranziţia la o economie competitivă bazată pe cunoaştere şi la o societate informaţională pentru toţi; 
   - să modernizeze modelul european, să investească în oameni şi să promoveze incluziunea socială; 
   - să susţină o creştere economică sănătoasă. 
    Ca un prim pas în realizarea acestei opţiuni strategice, la Summitul de la Nisa din decembrie 2000 cele 15 state membre au căzut de acord să elaboreze până în luna iunie 2001 planuri naţionale de acţiune de combatere a sărăciei şi promovare a incluziunii sociale (NAPinc) pe 2 ani. S-a cerut, totodată, Comisiei să monitorizeze implementarea agendei sociale şi să pregătească anual un raport al progreselor realizate. La sfârşitul anului 2001 Comisia Europeană a elaborat un Program de acţiune al Comunităţii având ca obiectiv operaţional o reducere importantă a sărăciei: 
    reducerea proporţiei celor care trăiesc sub pragul de sărăcie de la 18% în prezent la 15% în 2005 şi la 10% în 2010 şi înjumătăţirea sărăciei copiilor până în 2010. 
    Din acest punct de vedere Planul se înscrie pe liniamentele Strategiei Uniunii Europene, intenţia sa fiind de a reprezenta totodată un instrument important în procesul de integrare. 
    PNAinc ca instrument al procesului de dezvoltare socială 
    PNAinc este realizat după modelul stabilit de Consiliul European în anul 2000 pentru planurile naţionale ale ţărilor Uniunii Europene, dar luând în considerare caracteristicile specifice ale României ca ţară în tranziţie. 
    PNAinc reprezintă un element de sprijin, sperăm, cu o contribuţie importantă, al unei noi practici de guvernare: de la administrarea problemelor curente la programe de dezvoltare socială planificată. 
    PNAinc este conceput a avea următoarele funcţii: 
   - un instrument de conştientizare colectivă a problemelor societăţii româneşti şi a direcţiilor construcţiei sociale, al dezvoltării culturii acţiunii antisărăcie şi de promovare a unei societăţi incluzive; 
   - promovarea unui concept articulat de politică socială, cristalizat într-un număr de principii fundamentale; 
   - un plan de acţiune globală, multisectorială (pe principalele sectoare ale vieţii sociale) şi multinivelară (nivel naţional, judeţean, local) de prevenire/absorbţie a sărăciei şi excluziunii sociale şi de promovare a incluziunii sociale. PNAinc este conceput ca un instrument de acţiune globală, care să stimuleze articularea planurilor de acţiune sectoriale şi locale; 
   - oferă un cadru de referinţă pentru implantarea în întreaga activitate publică a obiectivului dezvoltării unei societăţi prospere şi incluzive; 
   - un instrument de monitorizare a eforturilor guvernamentale de prevenire/absorbţie a sărăciei şi de promovare a incluziunii sociale. 
    PNAinc ca un instrument deschis 
    Prin adoptarea sa Guvernul îşi manifestă voinţa ca PNAinc să devină un instrument permanent al guvernării. 
    Forma actuală a Planului exprimă inevitabil starea capacităţilor colective de susţinere a unui asemenea program global, de o mare complexitate. Este firesc ca în această fază Planul să balanseze între principii şi direcţii generale de acţiune şi obiective care doar într-o mică măsură au putut fi operaţionalizate. 
    PNAinc este conceput ca un proces deschis. Implementarea sa va fi monitorizată în mod continuu (informări trimestriale şi rapoarte anuale). 
    Pe baza acestei monitorizări, luând în considerare noile situaţii care vor apărea, Planul va fi îmbunătăţit permanent. În decembrie 2004 se va prezenta un raport asupra implementării PNAinc în perioada 2002-2004. Acest raport va constitui o bază pentru revizuirea planului de acţiune de către noua guvernare, luând în calcul atât experienţa acumulată, cât şi propriile obiective. 
    Complementaritatea PNAinc - planuri/strategii/programe sectoriale 
    PNAinc se concentrează pe un set de obiective globale şi sectoriale de importanţă strategică în zona sa de acţiune. 
    El este situat într-o poziţie de complementaritate cu planurile/strategiile/programele sectoriale elaborate deja de diferite instituţii guvernamentale sau aflate în curs de elaborare. Intenţia PNAinc este să ofere pe de o parte o viziune strategică globală, iar pe de altă parte, un spaţiu de "dialog continuu" cu planurile/strategiile/programele sectoriale. 
    Unul dintre obiectivele cruciale ale PNAinc, care va reprezenta un punct esenţial al monitorizării, este stimularea includerii în strategiile sectoriale a unor obiective specifice de prevenire/absorbţie a sărăciei şi promovare a incluziunii sociale. 
    PNAinc ca rezultat al unui proces consultativ extins 
    În elaborarea Planului au fost antrenaţi experţi din sistemul guvernamental, reprezentanţi ai partenerilor sociali (patronat, sindicate, organizaţii neguvernamentale), specialişti din mediul academic. Diferitele forme ale Planului au fost discutate cu membrii CASPIS în cadrul organismelor guvernamentale (trei runde de consultări), în cadrul Consiliului Economic şi Social cu reprezentanţii patronatului şi ai sindicatelor, cu specialişti din universităţi şi institute de cercetare. În toate ministerele relevante Planul a fost supus discuţiei în comisiile de dialog social în vederea implementării sale. 
    Implementarea PNAinc 
    Implementarea PNAinc se va realiza prin însuşi procesul progresiv de operaţionalizare a sa. 
    Implementarea se va realiza printr-o serie de acţiuni distincte: 
   - încorporarea principiilor, direcţiilor şi obiectivelor sale în programele de acţiune sectoriale, transsectoriale, în planuri judeţene şi, în perspectivă, la nivelul comunităţilor locale. Prin aceasta se va obţine şi o operaţionalizare mai avansată; 
   - susţinerea constituirii de comisii antisărăcie şi promovare a incluziunii sociale la nivel judeţean şi a elaborării unor PNAinc judeţene şi chiar locale; 
   - monitorizarea implementării obiectivelor sale, inclusiv a operaţionalizării acestora în contexte particulare şi a încorporării în strategiile şi planurile sectoriale. 
    Implementarea Planului va oferi totodată o modalitate de testare a acestuia. 
    Criterii de performanţă a PNAinc 
    Criteriul ultim de performanţă este: PNAinc devine un instrument efectiv al guvernării, de proiectare şi realizare a dezvoltării sociale. Indicatorul eşecului său va fi faptul de a fi ignorat, "uitat" în sertarele Guvernului. 
    Monitorizarea continuă a dinamicii proceselor sociale care fac obiectul Planului şi a implementării sale de către organismele guvernamentale oferă un criteriu solid de performanţă. 
    Elaborarea şi implementarea unor PNAinc judeţene şi locale reprezintă un alt criteriu important de performanţă. 
    O primă testare a PNAinc va fi realizată în exerciţiul comun UE/România, care va începe în partea a doua a acestui an, de elaborare a unui memorandum comun de incluziune socială (Joint Inclusion Memorandum). 
    Structura PNAinc 
    PNAinc are 3 secţiuni: 
   I. Planul global de prevenire şi absorbţie a sărăciei şi promovare a incluziunii sociale 
   II. Componentele sectoriale ale PNAinc 
   III. Analiza situaţiei actuale 
    Planurile sectoriale au fost elaborate în colaborare cu ministerele/organismele guvernamentale responsabile de domeniile respective. Ele conţin obiective de prevenire şi absorbţie a sărăciei şi excluziunii sociale, specifice sectorului respectiv. Marea majoritate a acestor obiective sunt deja incluse, într-o formă mai mult sau mai puţin explicită, în strategiile/planurile organismelor guvernamentale responsabile. Formularea distinctă a acestor planuri sectoriale are ca intenţie stimularea unei mai bune focalizări a tuturor organismelor guvernamentale pe realizarea obiectivelor globale ale PNAinc. 
    În anexe (secţiunea a III-a) se găseşte o analiză a configuraţiei sărăciei şi excluziunii sociale în România actuală şi o evaluare a politicilor antisărăcie în perioada 1990-2001. 

SECŢIUNEA I
 Planul global de prevenire/absorbţie a sărăciei
şi promovare a incluziunii sociale 

CAPITOLUL I
 Obiective strategice 

    PNAinc îşi defineşte obiectivele strategice în două orizonturi de timp: 
   - obiective strategice pe termen mediu/lung, într-un orizont de timp de 10 ani: 2002-2012; 
   - obiective strategice imediate, pe durata actualei guvernări: 2002-2004. 
   1. Ce fel de societate vrem să construimş 
    Pentru a fixa cadrul formulării obiectivelor strategice ale PNAinc este nevoie mai întâi să definim societatea pe care România vrea să o construiască. 
    Obiectiv: crearea unei societăţi prospere, activă economic, social şi politic, cu un nivel ridicat de responsabilitate colectivă şi individuală, coezivă social, cu un nivel ridicat de oportunităţi pentru toţi. 
    Activă: capabilă să se dezvolte economic şi social, să fructifice oportunităţile şi să facă faţă constructiv şi eficient riscurilor, să îşi dezvolte continuu capacităţile şi să activizeze segmentele sociale excluse, pasivizate, cu risc de involuţie şi de dependenţă. 
    Coezivă social: un grad ridicat de solidaritate socială, în care segmentele excluse social, trăind în condiţii de deprivare socială accentuată, să fie minimizate: 
   ▪ eliminarea surselor de excluziune socială, discriminare, promovarea unor mecanisme puternice de incluziune socială; 
   ▪ asigurarea pentru fiecare a unui standard minim decent de viaţă şi a accesului la serviciile sociale fundamentale; 
   ▪ o societate fără polarizări sociale şi economice, în care diferenţele sunt echitabile şi stimulative, iar nu generatoare de tensiuni şi conflicte sociale. 
    Oportunităţi pentru toţi: o societate în care fiecărui membru să i se acorde şanse reale de a lua parte activ în toate sferele vieţii sociale: 
   ▪ oportunităţi economice - participare activă şi profitabilă la viaţa economică; 
   ▪ oportunităţi de dezvoltare socială şi personală: acces la sistemul şcolar, la serviciile medicale, la cultură, oportunităţi de pregătire profesională; 
   ▪ acces la bunurile şi serviciile fundamentale: locuinţă, în primul rând, bunurile şi serviciile necesare unei vieţi civilizate, mediu social-comunitar civilizat şi sigur, natură nepoluată; 
   ▪ oportunităţi de participare socială şi politică. 
    Rezumând aceste trei caracteristici - activă, coezivă social şi oportunităţi pentru toţi -, putem spune că modelul de societate pe care vrem să îl construim este o societate incluzivă. 
   2. Obiectivele-direcţii de acţiune stabilite de Consiliul European la Nisa 
    La Conferinţa de la Nisa (2000) Consiliul European a stabilit ca toate statele membre ale Uniunii Europene să realizeze în 2001 strategii antisărăcie şi de promovare a incluziunii sociale. Cu această ocazie au fost formulate 4 obiective globale, reprezentând direcţiile generale de acţiune, care să structureze concepţia planurilor naţionale de acţiune: 
   1. Facilitarea ocupării şi accesul tuturor la resurse, drepturi, bunuri şi servicii 
   2. Prevenirea riscului de excluziune 
   3. Ajutorarea celor mai vulnerabili 
   4. Mobilizarea tuturor instituţiilor relevante. 
    Aceste 4 obiective-direcţii globale de acţiune reprezintă infrastructura PNAinc al României. 
    Ţinând seama de situaţia specială a României în perioada tranziţiei, PNAinc românesc cuprinde un set de obiective strategice, exprimând o concepţie specifică asupra priorităţilor, pentru următorii 10 ani. 
   3. Direcţii strategice prioritare pe termen mediu/lung: 2002-2012 
    Considerând modelul de societate în care am dori cu toţii să trăim, următoarele obiective strategice în sfera combaterii sărăciei şi a promovării incluziunii sociale vor fi avute în vedere: 
    Obiectivul 1: Eradicarea completă a sărăciei extreme 
    Obiectivul 2: Eradicarea unor situaţii sociale inacceptabile moral pentru o societate civilizată: copiii străzii, copiii abandonaţi în instituţii, traficul cu fiinţe umane, violenţa domestică, copiii neglijaţi şi/sau abuzaţi în familie; dezvoltarea unui sistem de suport pentru victime 
    Obiectivul 3: Absorbţia treptată a sărăciei persoanelor active şi a celor care şi-au încheiat ciclul vieţii active (pensionarii) 
    Obiectivul 4: Diminuarea dezechilibrelor regionale existente, revitalizarea zonelor defavorizate şi prevenirea apariţiei unor noi dezechilibre zonale 
    Obiectivul 5: Promovarea unei societăţi incluzive cu un grad ridicat de coeziune socială 
    Obiectivul 6: Asigurarea accesului tuturor membrilor societăţii la serviciile sociale fundamentale: sănătate, învăţământ, ocupare şi asistenţă socială 
    Obiectivul 7: Investiţie în noua generaţie: asigurarea condiţiilor decente de viaţă pentru copii şi a accesului lor la oportunităţile de dezvoltare 
   ▪ Eradicarea sărăciei copiilor într-o perioadă de 15 ani (2017) 
   ▪ Acces egal la educaţie: pentru copiii din mediul rural, din zonele sociale defavorizate 
    Obiectivul 8: Suport susţinut pentru integrarea tinerilor în viaţa matură: tinerii trebuie priviţi nu ca o problemă, ci ca o resursă crucială a dezvoltării social-economice 
   ▪ Creşterea oportunităţilor de participare şcolară şi de formare profesională 
   ▪ Creşterea oportunităţilor ocupaţionale 
   ▪ Suport pentru obţinerea unei locuinţe 
   ▪ Oportunităţi pentru participare socială şi politică 
    Pentru realizarea fiecăruia dintre obiectivele strategice menţionate este necesar să fie urmărită atingerea unor obiective specifice în sfera capacităţilor individuale şi colective. 
    Obiectivul 9: Completarea şi dezvoltarea sistemului de protecţie socială 
   ▪ Implementarea sistemului naţional de asistenţă socială 
   ▪ Trecerea decisivă de la protecţia socială de tip pasiv la activizarea capacităţilor individuale şi colective 
    Obiectivul 10: Dezvoltarea capacităţii autorităţilor publice naţionale, judeţene şi locale de identificare a problemelor sociale, de dezvoltare şi implementare de politici şi programe sociale, de evaluare şi monitorizare a politicilor şi programelor 
    Obiectivul 11: Activizarea forţelor comunitare, a iniţiativelor colective şi dezvoltarea unei culturi a parteneriatului social 
   4. Priorităţi pentru guvernarea 2002-2004 
    Pentru următorii doi ani şi jumătate, în cadrul PNAinc se propun următoarele 14 priorităţi în vederea: 
   - eradicării sărăciei extreme produse de contingenţele vieţii; 
   - absorbţiei accentuate a excluziunii sociale severe şi lichidării unor probleme sociale extrem de grave, cu impact moral devastator: situaţia copiilor din instituţii, copiii străzii, copiii abandonaţi, vârstnicii lipsiţi de orice suport social şi economic; 
   - lansării procesului de absorbţie progresivă a stării de sărăcie, caracteristică difuză a unei mase mari a populaţiei. 
    Obiectivul 1: Lichidarea formelor celor mai dure ale sărăciei extreme: lipsa unui venit minim şi a oricărei locuinţe 
    Obiectivul 2: Absorbţia semnificativă a sărăciei persoanelor active prin creşterea ocupării şi îmbunătăţirii veniturilor primare, provenite din activităţile economice 
   ▪ Crearea de noi locuri de muncă atât prin relansarea economiei, cât şi prin investiţii în infrastructură 
   ▪ Suport pentru activităţi economice pe cont propriu, generatoare de bunăstare 
   ▪ Relansarea activităţilor agricole şi a activităţilor nonagricole din mediul rural 
   ▪ Asigurarea unui raport echilibrat între salariul minim şi salariul mediu 
    Obiectivul 3: Corecţia dezechilibrelor din sistemul de pensii şi lansarea procesului de reabilitare a pensiilor 
    Obiectivul 4: Diminuarea impactului social al restructurării economice, cu accent prioritar pe dezvoltarea de oportunităţi ocupaţionale 
    Obiectivul 5: Îmbunătăţirea substanţială a accesului la serviciile sociale publice fundamentale: 
   ▪ Sănătate: asigurarea accesului tuturor la serviciile de sănătate de bază; refacerea sistemului de asistenţă medicală primară, mai ales în zonele rurale 
   ▪ Învăţământ: creşterea şanselor educaţionale ale zonelor şi segmentelor sociale defavorizate educaţional - mediu rural, săraci sever, romi 
   ▪ Asistenţă socială: asigurarea unei acoperiri substanţiale cu servicii de asistenţă socială în familie şi comunitate 
   ▪ Ocupare: creşterea ponderii finanţării programelor active de ocupare a forţei de muncă (22% din Fondul de şomaj în anul 2003) şi îmbunătăţirea eficienţei lor 
    Obiectivul 6: Reglementarea definitivă a problemei copiilor abandonaţi, prin prevenirea abandonului şi prin absorbţia copiilor abandonaţi în sisteme de tip familial. Reglementarea procedurii de adopţie şi promovarea, în mod accentuat, a adopţiilor naţionale 
    Obiectivul 7: Lichidarea completă a problemei copiilor străzii 
    Obiectivul 8: Constituirea unui sistem nou de prevenire şi tratare a delincvenţei juvenile 
    Obiectivul 9: Constituirea la nivel naţional şi local a unui sistem de suport pentru tinerii care părăsesc sistemul de suport pentru copiii abandonaţi 
    Obiectivul 10: Implementarea noului sistem naţional de asistenţă socială 
    Obiectivul 11: Implementarea susţinută a Strategiei naţionale de îmbunătăţire a condiţiilor social-economice de viaţă a populaţiei de romi 
   ▪ Creşterea accentuată a accesului la serviciile medicale şi la planificarea familială a copiilor şi tinerilor 
   ▪ Creşterea participării şcolare la toate nivelurile sistemului educaţional 
   ▪ Soluţionarea problemei lipsei identităţii legale 
   ▪ Soluţionarea cazurilor de locuire fără forme legale de proprietate 
   ▪ Identificarea unor modalităţi de acces la pământ al romilor din mediul rural 
    Obiectivul 12: Constituirea unui mecanism de monitorizare a implementării PNAinc 
    Obiectivul 13: Elaborarea de planuri judeţene antisărăcie şi de promovare a incluziunii sociale 
    Obiectivul 14: Iniţierea, la nivelul fiecărei localităţi, a planurilor de reabilitare a locuinţelor sever degradate şi de producţie a utilităţilor publice necesare, la costuri acceptabile 

CAPITOLUL II
 Principiile PNAinc 

    19 principii pentru construirea unei societăţi prospere şi incluzive 
    Principiile se referă la opţiunile tehnice ale strategiei: ce tipuri de abordări structurale sunt utilizate pentru a realiza obiectivele propuse. Ele reprezintă acele modalităţi de acţiune care asigură un nivel ridicat de eficienţă şi sustenabilitate a programului antisărăcie şi de incluziune socială. 
   1. Principul activizării. O mare parte a sărăciei şi a excluziunii sociale, mai ales în formele lor extreme, devine autoreproductivă nu numai prin lipsa de condiţii minime, dar şi prin starea de pasivitate şi resemnare, care sunt subproduse ale dificultăţilor vieţii: adaptarea prin acceptare la situaţia de marginalitate şi de sărăcie; degradarea capacităţilor de a înfrunta constructiv dificultăţile şi de a evita riscurile. 
    Activizarea trebuie să aibă loc pe mai multe planuri: reabilitarea capacităţilor de funcţionare socială, reinserţia în sistemul de activităţi economice, stimularea participării la viaţa publică, dezvoltarea capacităţilor şi a implicării în construcţia propriei vieţi, cât şi a familiei. 
    O aplicaţie a acestui principiu constă în cerinţa combinării suportului pentru persoanele şi grupurile în sărăcie cu acţiuni de promovare a incluziunii sociale. 
    Activizarea trebuie să aibă ca subiect atât persoana, cât şi familia şi colectivitatea. Este vitală dezvoltarea capacităţilor colectivităţilor, în mod special a autorităţilor publice, de a identifica şi de a diagnostica în mod corect natura problemelor şi a riscurilor şi de a dezvolta răspunsuri eficace. 
    Politica fiscală poate reprezenta un instrument important al activizării. Acordarea prin intermediul fiscalităţii a unor beneficii sociale (de exemplu reduceri mai accentuate ale impozitării pentru familiile de copii) poate încuraja activizarea economică în forme legale. 
   2. Principiul responsabilizării. Nu există orientare activă fără asumarea de responsabilităţi. Societatea modernă are nevoie nu numai de persoane capabile, active şi înalt motivate, dar şi responsabile faţă de sine, faţă de familie, faţă de prieteni, colegi, vecini, faţă de comunitate. 
    O nouă morală publică este vital a fi consolidată; responsabilizarea fiecăruia pentru problemele celorlalţi, complementar cu responsabilizarea colectivităţii faţă de propriile probleme şi faţă de dificultăţile cu care membrii săi se confruntă. Persoanele susţinute social nu sunt scutite de asumarea responsabilităţilor normale ale membrilor colectivităţii. Ele trebuie să contribuie, în raport cu propriile lor resurse, la soluţionarea problemelor colectivităţii. 
   3. Suportul social ca instrument al incluziunii sociale. Aplicarea principiilor activizării şi responsabilizării rezidă într-o abordare specifică a acordării suportului social. Acesta este acordat în raport cu existenţa nevoii de suport, dar totodată trebuie conceput ca instrument al activizării şi responsabilizării. Suportul social nu trebuie să adâncească excluziunea şi marginalizarea socială, ci trebuie să reprezinte un instrument şi un factor motivant al incluziunii sociale. Cel asistat nu trebuie tratat ca un copil căruia i se dă, ci ca un adult care este sprijinit să devină autonom, să se susţină singur, dar totodată să îşi asume şi responsabilităţi. 
    Dezvoltarea capacităţii de asumare a responsabilităţilor reprezintă o componentă esenţială a politicii sociale antisărăcie. Din acest motiv, în evaluarea oricărei forme de suport social trebuie examinată, pe lângă acoperirea eficientă a nevoilor, şi capacitatea de incluziune socială. Diferenţierea dintre forme pasive şi active de suport social trebuie să fie depăşită sau considerată doar ca o simplificare. Mai degrabă avem de a face cu un continuum în care formele pur pasive şi active reprezintă limite, fiecare măsură având în fapt grade diferite de activ/pasiv. Este important a regândi întregul sistem de suport social pentru a include în fiecare element al său mecanisme de activizare şi responsabilizare. 
   4. Principiul diversificării formelor de suport sub formă de pachete complementare. Experienţa de până acum a arătat că toate formele de suport prezintă limitări structurale, dincolo de care adecvarea lor descreşte rapid. Cea mai eficentă abordare este dezvoltarea unui pachet de măsuri complementare: forme de suport financiar direct, de tip contributiv şi noncontributiv, forme indirecte prin avantaje de tip fiscal, forme de tip financiar combinate cu servicii. 
   5. Principiul abordării integrate a sistemului de protecţie socială. Una dintre limitele statului clasic al bunăstării o reprezintă abordarea fragmentară: acumularea unui număr mare de drepturi, mai ales în termeni financiari, formând un sistem rigid de "drepturi acumulate", care cu greu pot fi modificate şi care prin rigiditatea lor creează risipă, nedreptăţi, paralizează posibilităţile de a stabili priorităţi flexibile. Locul abordării fragmentare trebuie să îl ia treptat abordarea integrativă, centrată pe problemă, cu posibilităţi de planificare flexibilă a suportului, prin priorităţi contextuale. 
    Fragmentarea suportului îşi găseşte expresia şi întărirea în fragmentarea instituţională. Sistemul nostru este excesiv de fragmentat instituţional. Creşterea eficienţei sale este condiţionată de identificarea căilor de reintegrare instituţională. 
   6. Principiul suportului personalizat. De la măsurile de suport indistinct universal trebuie trecut treptat la pachete de suport înalt personalizate, dezvoltate diferenţiat pentru grupuri şi pentru persoane. 
   7. Deplasarea accentului de la tratare la prevenire. Tratarea este costisitoare şi prezintă riscul perpetuării problemei. A preveni înseamnă a dezvolta de la început capacităţile de viaţă autosuficientă şi a înfrunta constructiv riscurile, dar şi a ataca sursele majore ale sărăciei şi excluziunii sociale: criminalitatea, dependenţa de alcool şi droguri, exploatarea fiinţei umane (economică, sexuală etc.), corupţia. Corupţia s-a dovedit a reprezenta un factor global de sărăcire a masei populaţiei şi de debilitare a sistemului economic performant. Reinserţia socială a delincventului trebuie completată cu acţiunea asupra condiţiilor care produc delincvenţa. 
   8. Principiul abordării incluzive: suport pentru cei în dificultate, simultan cu dezvoltarea societăţii prezente într-o societate incluzivă. Situaţiile de sărăcie şi excluziune socială nu trebuie tratate ca accidente, având surse exogene. Ele sunt, într-un mod direct sau indirect, produse ale configuraţiei actuale a organizării sociale. Riscul de a lupta fără speranţă cu efecte generate în mod continuu de factori structurali trebuie depăşit printr-o acţiune asupra societăţii înseşi. O societate mai incluzivă înseamnă o societate care produce tot mai puţin sărăcie şi excluziune socială şi care are capacităţi în continuă dezvoltare de a preveni şi a absorbi situaţiile de excluziune. 
    În locul abordării punctuale a problemelor constituite, reprezentând mai degrabă o luptă slab eficientă cu efectele unor procese mai complexe, politica socială trebuie să se deplaseze tot mai hotărât spre o abordare strategică de schimbare şi dezvoltare socială. Ajutorul persoanei care nu are loc de muncă trebuie completat şi substituit treptat cu o politică a creşterii ocupării, de creare de locuri de muncă. 
   9. Evitarea discriminării celor mai puţin săraci în favoarea celor mai săraci. Este important ca acordarea variatelor beneficii sociale celor foarte săraci (beneficiarii de venit minim garantat, de exemplu) să nu ducă la distorsiuni în defavoarea celor care se confruntă la rândul lor cu greutăţi dar prin efort propriu au o situaţie economică ceva mai bună. O politică socială centrată excesiv doar pe ajutorarea "celor mai săraci dintre săraci" riscă să accentueze excluziunea socială a acestora şi să contravină moralei muncii şi a contribuţiei la bunăstarea colectivă. Din acest motiv este necesară balansarea între suportul social necontributiv şi cel contributiv, creşterea legării în diferite forme de contribuţie. 
   10. Principiul investiţiei în dezvoltarea socială şi umană. Dezvoltarea societăţii româneşti depinde de capacităţile fiecăruia. Mai ales copiii şi tinerii trebuie să primească o atenţie specială, ei fiind poate cei care au fost cel mai advers afectaţi de criza tranziţiei. Investiţia în capacităţi include în mod special investiţia în educaţie, sănătate şi incluziune socială. Investiţia în dezvoltarea socială şi umană reprezintă instrumentul cel mai eficace al luptei împotriva sărăciei şi excluziunii, constituind componenta de prevenţie şi de recuperare prin reinserţie. 
   11. În suportul pentru copii depăşirea abordării exclusive adultocentrice: de la suportul pentru supravieţuire, la suport pentru dezvoltare, prin multiplicarea oportunităţilor. Restrângerea politicii sociale la obiectivul reducerii sărăciei, definit ca oferire a unui minim necesar supravieţuirii adultului, nu face decât să permanentizeze sărăcia prin reproducerea ei de către noile generaţii. Sărăcia copilului înseamnă nu numai lipsa condiţiilor de supravieţuire, dar mai ales a celor de dezvoltare. Deficitul de dezvoltare a copilului îl transformă pe acesta într-un adult cu multiple handicapuri de funcţionare socială normală. Centrarea pe obiectivul reducerii sărăciei este o abordare care îşi conservă propria problemă. Scoaterea din sărăcie înseamnă a oferi capacităţi cuplate cu oportunităţi. 
   12. Principiul eliminării disparităţilor social-economice prin egalizarea şanselor de dezvoltare. Societatea românească a cunoscut în ultimul deceniu o accentuare a polarizării: la grupurile sociale tradiţional defavorizate (romi, persoane cu handicap etc.) s-au adăugat disparităţi geografice: zone căzute economic, judeţe cu un grad accentuat de sărăcie. În mod special, disparităţile sat/oraş s-au accentuat. Este nevoie de o radiografiere a comunităţilor rurale în scopul cristalizării unui program complex de relansare a satului. 
   13. Îmbinarea politicii economice cu cea socială. Este în curs de depăşire modul simplist de a gândi politica socială în adversitate cu politica economică care a dominat primii ani ai tranziţiei. Convergenţa dintre ele trebuie promovată. 
    O politică de creştere economică sănătoasă şi viguroasă reprezintă fundamentul oricărei politici sociale de tip incluziv, sustenabilă şi capabilă să asigure o creştere continuă a bunăstării. 
    Totodată, politica socială trebuie gândită ca o investiţie într-o economie performantă şi sustenabilă social şi uman şi este tot mai evident că există largi posibilităţi de programe economice în care să fie incluse şi obiective de incluziune socială. 
    Este ceea ce se cheamă tot mai insistent economia socială, inclusă ca mod de abordare în politica socială a unor ţări precum Danemarca. 
    Principiul economiei sociale impune ca unele zone ale economiei să fie organizate în aşa fel încât, fără a scădea performanţele economice propriu-zise, să devină şi un instrument al integrării sociale, al absorbţiei excluziunii şi sărăciei. 
    Acest principiu sugerează ca de câte ori este posibil, programele de dezvoltare economică să includă şi obiective sociale. 
    Nu obiective de suport social pasiv, ca de exemplu menţinerea/crearea artificială de locuri de muncă, ci programe de tip activ: absorbţia în sistemul ocupaţional a şomerilor cronici, a persoanelor cu dizabilităţi. În acest din urmă caz este necesară uneori crearea unor condiţii speciale, adaptate la muncă, inclusiv prin compensarea limitelor de productivitate - ateliere protejate şi chiar completarea veniturilor de la bugetul social. 
    În acest context s-ar putea imagina programe sociale care să nu fie doar simple consumatoare de resurse, dar care chiar să producă resurse, la rândul lor: participarea la lucrări de interes public a beneficiarilor de suport social, oferirea unor servicii pentru comunitate pentru care nu există resursele necesare (servicii de îngrijire pentru vârstnici şi persoane cu dizabilităţi, îngrijirea copiilor, contribuţia la crearea unui mediu social mai sigur etc.). Legea venitului minim garantat oferă o resursă importantă comunităţilor pentru dezvoltarea unor asemenea programe. 
    Principiul economiei sociale se regăseşte şi într-o orientare socială tot mai pronunţată a agenţilor economici. Întreprinderea economică îşi asumă o gamă tot mai largă de responsabilităţi sociale, contribuind şi pe această cale la construirea unei societăţi incluzive. 
    Programul de guvernare pe perioada 2001-2004 stabileşte ca prioritate relansarea creşterii economice simultan cu combaterea sărăciei şi a şomajului. La baza noii politici este pus principiul echilibrului între imperativele economiei de piaţă şi cele ale protecţiei şi solidarităţii sociale. 
   14. Principiul solidarităţii cu cei în situaţie de dificultate. Solidaritatea socială, mai ales cu persoanele care se confruntă cu dificultăţi, reprezintă fundamentul moral şi valoric al unei acţiuni eficace antisărăcie şi promovare a incluziunii sociale. Nu numai motivaţia morală trebuie să fundamenteze solidaritatea, dar şi conştiinţa dependenţei bunăstării fiecăruia de bunăstarea celorlalţi. Numai o societate solidară poate oferi o bunăstare individuală durabilă şi de calitate. 
   15. Principiul folosirii integrale a resurselor de dezvoltare. Ca o corecţie a sprijinirii aproape exclusive pe resursele financiare publice, prin natura lor sever limitată, politica socială actuală se caracterizează printr-o orientare activă de diversificare a resurselor. Noi tipuri de resurse sunt incluse: resursele financiare ale colectivităţii şi ale diferiţilor actori sociali, resursele noneconomice sub formă de suport pentru dezvoltare şi creare de oportunităţi. Nu trebuie neglijate nici resursele persoanelor şi grupurilor aflate în dificultate. În toate strategiile de dezvoltare social-economică comunitară mobilizarea resurselor comunitare reprezintă o componentă-cheie. Resursele sub formă de oportunităţi şi de capacităţi devin cruciale în procesul de promovare a incluziunii sociale. 
   16. Principiul oferirii dezvoltării progresive a suportului social pe măsura constituirii resurselor economice necesare. PNAinc trebuie să ţină seama de limitarea severă a resurselor, atât a celor financiare, cât şi a celor instituţionale şi a capacităţilor de acţiune colectivă. Din acest punct de vedere prezentul plan trebuie văzut totodată ca un program de acţiune desfăşurat în timp, care urmează a se amplifica pe măsura creşterii resurselor. 
   17. Principiul parteneriatului/participării. Pentru a maximiza efectele politicii sociale PNAinc trebuie să includă, în toate palierele sale, mecanisme parteneriale: grupurile şi organizaţiile reprezentative (sindicate, organizaţii ale grupurilor cu risc etc.) trebuie implicate în procesul de proiectare a politicilor sociale; comunitatea locală, organizaţii neguvernamentale şi, nu în ultimul rând, beneficiarii vor fi implicaţi într-un larg proces participativ. Beneficiarul nu este un simplu client, ci un partener care, în calitatea sa de membru al colectivităţii, trebuie activizat şi împreună cu care trebuie proiectat procesul de suport social. Experienţa actuală indică faptul că un sistem de suport social eficace trebuie să se bazeze pe un multiplu parteneriat, în care rolul central îl are colectivitatea însăşi, reprezentată prin autoritatea publică, centrală şi locală. Asocierea persoanelor care se confruntă cu dificultăţi sociale pentru a putea intra în dialog cu celelalte segmente ale colectivităţii reprezintă o direcţie de acţiune care trebuie promovată cu toată tăria. 
    Punând în centrul programului de reorganizare administrativă creşterea substanţială a atribuţiilor autorităţilor locale, pentru România, în faza actuală, este vitală dezvoltarea în forme multiple a parteneriatului local pentru dezvoltare social-economică. 
   18. Promovarea unei culturi a eficienţei în politica socială. Conştiinţa publică este adesea şocată de discrepanţa dintre amploarea unor programe sociale, cu o finanţare substanţială, şi caracterul modest al rezultatelor. Existenţa programelor şi finanţarea lor, adesea impresionantă, nu mai reprezintă o garanţie pentru soluţionarea problemelor. Accentul trebuie pus tot mai mult pe dezvoltarea de mecanisme de testare a eficienţei programelor, în toate fazele desfăşurării acestora. O nouă cultură a gestionării eficiente a resurselor este vitală în acest domeniu, cu atât mai mult cu cât resursele sunt sever limitate. 
    În momentul de faţă creşterea eficienţei programelor sociale include două schimbări organizaţionale majore. Pe de o parte, eliminarea rigidităţilor induse de fetişizarea drepturilor câştigate. Politica socială tinde adesea să se reducă la administrarea mai mult sau mai puţin birocratică a unor drepturi acumulate istoric, fapt care restrânge drastic orientarea flexibilă în funcţie de priorităţi şi dezvoltarea de programe. Pe de altă parte, dezvoltarea fragmentară a sistemului a devenit o piedică esenţială în gândirea sa eficientă. 
   19. Principiul promovării valorii muncii. O societate activă este în primul rând o societate a muncii, care promovează pe toate căile demnitatea muncii şi recompensează în mod echitabil munca. Dacă colectivitatea îşi asumă responsabilitatea pentru a susţine persoanele în dificultate, este o datorie complementară a fiecărei persoane să depună o muncă utilă care să contribuie la propria sa bunăstare, precum şi la bunăstarea colectivă. 
    10 criterii pentru stabilirea corectă a priorităţilor 
    Este o idee larg acceptată că lipsa unui sistem clar de priorităţi care să ghideze opţiunile reprezintă o sursă structurală de pierderi de eficienţă. 
    Este însă extrem de dificil, mai ales în situaţii de mare complexitate, cum este un plan naţional antisărăcie şi de promovare a incluziunii sociale, a identifica proceduri satisfăcătoare de stabilire de priorităţi. 
    Lipsa unor priorităţi explicite face ca opţiunile sistemului, şi o asemenea situaţie este excelent ilustrată de evoluţia politicilor sociale din România ultimilor 12 ani, să fie modelate de factori mai mult sau mai puţin conjuncturali: presiunile diferitelor grupuri de interese, presiunile diferiţilor actori interni sau externi, opţiunile trecute care limitează libertatea opţiunilor prezente, rivalităţi parohiale etc. Rezultatul este o atribuire departe de orice optimalitate a resurselor sever limitate. 
    Stabilirea de priorităţi este, în ultimă instanţă, un act politic. Dar actorii politici trebuie sprijiniţi în opţiunile pe care le operează de un suport tehnic cât mai elaborat cu putinţă. Din acest motiv analiza tehnică are ca obiectiv oferirea unei baze pentru evaluarea comparativă a utilităţii, legitimităţii, dezirabilităţii, fezabilităţii şi adecvării programelor/obiectivelor sociale. 
   1. Fezabilitatea realizării unui obiectiv este un criteriu deosebit de important în selectarea unei priorităţi. În evaluarea fezabilităţii realizării unui obiectiv, spre deosebire de fezabilitatea unui program social, importante devin costurile directe şi indirecte în raport cu efortul depus până în acel moment, în raport deci cu structura spaţiului legislativ-instituţional. Obiectivele sunt deci raportate la un statusquo, fără a ţine cont de importanţa lor valorică, dezirabilitatea colectivă sau legitimitatea acestora. 
    Un astfel de indice agregat reflectă costurile financiare şi structurale în raport cu un context dat, fără însă a raporta în vreun fel aceste costuri la beneficiile aşteptate sau costurile negative asociate cu nerealizarea acestor obiective. 
   2. Vizibilitatea şi concreteţea unor rezultate imediate. Duce adresarea unui obiectiv la rezultate palpabile, imediateş Dacă alocăm fonduri anul acesta va fi ceva vizibil la sfârşitul anuluiş Un astfel de criteriu devine fundamental atunci când planificarea acţiunilor nu este posibilă dincolo de un orizont mediu de timp sau atunci când legitimitatea unui obiectiv depinde de rezultatele imediate ale unei acţiuni/unui program social. 
   3. Existenţa unor costuri sociale ridicate asociate neadresării unui obiectiv poate conferi prioritate acestuia, dacă accentul cade pe dezvoltare socială durabilă şi nu pe acţiuni curative, remediatorii. Neadresarea unui obiectiv poate avea consecinţe importante sau mai puţin importante asupra configuraţiei viitoare a sistemului. 
   4. Dacă un obiectiv implică o abordare de tip preventiv, adresarea acestuia ducând la scăderea probabilităţii de sărăcire sau excluziune socială a diferitelor categorii de risc, acesta poate deveni prioritar în raport cu altul, ce vizează doar remedierea unei situaţii sau probleme. Aplicarea acestui criteriu nu implică o alegere clară între remediere şi prevenire; adesea a remedia este la fel de important, din punctul de vedere al consecinţelor sau din punct de vedere financiar pe termen lung, ca şi a preveni. Alegerea în favoarea uneia dintre abordări sau în favoarea utilizării unor mecanisme atât de natură curativă, cât şi preventivă se fundamentează în primul rând valoric. Este corect ca o societate să investească în viitorul său ignorând prezentulş De aici se desprinde un alt criteriu: 
   5. Impactul direct, nemediat asupra unor fenomene considerate la nivelul societăţii ca inacceptabile. Dacă realizarea unui obiectiv are un impact direct, nemijlocit asupra unui fenomen considerat de societate ca inacceptabil, ca de exemplu sărăcia extremă şi/sau excluziunea socială, remediind o situaţie considerată injustă, atunci prioritare vor deveni acele obiective restauratorii, corective în raport cu diverse dezechilibre şi inechităţi sociale. 
   6. Activizarea comunităţilor şi creşterea capacităţilor individuale de a face faţă situaţiilor extreme/de risc. A preveni nu înseamnă neapărat şi a creşte capacitatea individului şi/sau comunităţilor de a face faţă - prin strategii specifice de acţiune - unui fenomen considerat inacceptabil, de exemplu sărăcia extremă, sau de a face faţă riscului de sărăcie. A activa comunităţi şi a creşte capacitatea individului de a dezvolta strategii de viaţă mai eficace în raport cu această stare sau cu riscul de sărăcie poate deveni - în condiţii financiare mai restrictive - mai important decât a preveni. A preveni nu implică un activism şi o asumare a costurilor de prevenţie de către individ sau comunitate, în timp ce această abordare se poate dovedi mai eficace, dar şi mai eficientă din perspectiva costurilor şi a responsabilităţii împărtăşite în raport cu acestea. 
   7. Un obiectiv care se adresează unui segment semnificativ al populaţiei sărace sau cu risc crescut de sărăcie/excluziune socială poate deveni important atunci când aspectul cantitativ prevalează. Din acest punct de vedere pot fi formulate două criterii: 
   a) Ponderea săracilor în grupul căruia i se adresează respectivul program. Să presupunem că un program vizează o populaţie mai largă, având în acelaşi timp şi un impact ridicat, de exemplu, asupra sărăciei extreme. Acest lucru nu înseamnă neapărat că cei aflaţi în nevoie sunt majoritari în cadrul acestui grup-ţintă, de aceea un astfel de criteriu poate deveni relevant. 
    Acest criteriu se asociază mai degrabă cu acţiuni de tip corectiv, şi mai puţin preventiv, deşi, aplicat grupurilor de risc, el se poate asocia şi cu acţiuni preventive. 
   b) Adresarea multidimensională a cumulului de privaţiuni. Un obiectiv devine prioritar dacă adresează probleme asociate mai multor dimensiuni ale privaţiunilor multiple, ducând astfel la o protecţie, respectiv prevenţie crescută. Dacă realizarea obiectivului presupune furnizarea unei securităţi minime sau accesul la servicii sociale fundamentale în mai multe domenii (sănătate, educaţie, venituri, locuire, ocupare), atunci el poate deveni prioritar. 
   8. Se adresează simultan mai multor grupuri de risc (şomeri, copii, vârstnici dependenţi, tineri, locuitori din mediul rural, romi, persoane cu handicap). O astfel de abordare duce la scăderea inechităţii între diferitele grupuri de risc în ceea ce priveşte tratarea egală a indivizilor în faţa aceluiaşi risc. 
   9. Vizează corectarea unor dezechilibre instituţionale existente, care tind să se perpetueze. De exemplu "dezvoltarea unor măsuri active" poate deveni un criteriu semnificativ în condiţiile în care sistemul românesc de protecţie socială dezvoltă cu precădere măsuri pasive de adresare a problemelor şi nevoilor sociale. La fel, criteriul "implică dezvoltarea/creşterea capacităţilor administraţiei publice locale" poate fi deosebit de relevant avându-se în vedere disfuncţionalităţile induse de procesul de descentralizare şi, în special, în domeniul protecţiei şi asistenţei sociale. "Presupune alinierea legislativ-instituţională la standardele impuse de Comunitatea Europeană" devine un criteriu deosebit de relevant atunci când este necesară alegerea între acţiuni şi obiective diferite în contextul procesului de integrare europeană. 
   10. Se adresează unor grupuri sociale a căror situaţie este greu îmbunătăţită prin creşterea economică. Conform estimărilor pe anul 2002, an în care s-a produs o îmbunătăţire a situaţiei celor mai multe segmente ale populaţiei, situaţia a două grupuri a continuat să se deterioreze: familiile cu 3 sau mai mulţi copii şi ţăranii. Această constatare sugerează că este nevoie de măsuri speciale de suport social în privinţa acestor două grupuri sociale. 
    "Mainstreaming" ca instrument al promovării priorităţilor 
    Conceptul des utilizat de "mainstreaming" se referă la un instrument de promovare a unor obiective prioritare pentru o colectivitate în toate programele, activităţile sale; la inserţia unor obiective în întregul complex de activitate colectivă. 
    În condiţiile societăţii româneşti actuale, acest plan consideră că obiectivul strategic al prevenirii/absorbţiei sărăciei şi excluziunii sociale trebuie să fie inserat ca un cadru de referinţă global pentru întreaga activitate a guvernării în perioada următoare. În mod special, trei categorii trebuie avute în vedere cu prioritate în acest proces de "mainstreaming": 
   - Copiii în situaţie de risc (abandonaţi, victime ale neglijenţei, ale violenţei domestice, ale exploatării sexuale, confruntaţi cu sărăcia extremă) 
   - Femeia confruntată în mod special cu riscul violenţei domestice, al exploatării sexuale 
   - Populaţia săracă de romi, lipsită cronic de oportunităţi şi nu de puţine ori victimă a discriminării. 

CAPITOLUL III
 Contextul economic al PNAinc: factori de risc 

    Strategia reformei ca factor de risc 
    Situaţia socială critică a României este generată în mod fundamental de evoluţia economică defavorabilă din ultima perioadă a regimului socialist, accentuată de tranziţie. O caracteristică majoră a economiei româneşti în deceniul precedent a fost incapacitatea acesteia de a menţine un ritm de creştere suficient, care să permită recuperarea şi depăşirea nivelului produsului intern brut din 1989. În anul 2000 toate ţările central-europene, cu excepţia Cehiei, au depăşit, din punct de vedere al produsului intern brut, nivelul pe care îl aveau în 1989. Comparativ, nivelul produsului intern brut actual din România este de aproximativ 80% din nivelul anului 1989. 
    Strategiile de reformă şi capacitatea de schimbare a societăţii reprezintă un context extrem de important al problemelor sociale cu care ne confruntăm. 
    Sărăcia în România nu este produsul exclusiv al subdezvoltării, ci mai degrabă al crizelor succesive cu care societatea noastră s-a confruntat. Criza actuală este produsul combinării a doi factori distincţi. Pe de o parte, moştenirea unei economii dezvoltate iraţional, greu de restructurat, şi, pe de altă parte, incapacitatea de restructurare a respectivelor domenii, fapt care a făcut ca resursele atrase să aibă efecte mai degrabă reduse sau chiar negative: indisciplină financiară aproape generalizată, întârzierea privatizării, complementar cu privatizări distructive, fărâmiţarea proprietăţii agrare cu blocarea relansării agriculturii, criza locuinţelor de la oraş şi, mai recent, criza sistemului de producere a utilităţilor publice (energie electrică, termică, apă, curăţenie). 
    Obiectivul major al Guvernului trebuie să fie promovarea unei creşteri economice sustenabile pe termen mediu şi lung, care să permită sporirea bunăstării cetăţenilor ţării şi creşterea resurselor private şi publice în vederea absorbţiei sărăciei şi diminuării riscurilor sociale pentru grupurile cele mai defavorizate. O rată de creştere economică ridicată este o prioritate absolută şi din perspectiva reducerii decalajului economic care ne desparte de ţările din Uniunea Europeană. 
    Este necesară însă îndeplinirea câtorva condiţii prealabile care să creeze cadrul dezvoltării economice sustenabile. 
    Un prim factor este reprezentat de infrastructură, investiţiile aici constituind un element-cheie al relansării. Fără o dezvoltare substanţială a infrastructurii România nu va putea atrage fluxul de investiţii necesare susţinerii unei rate de creştere economică suficient de mare. 
    Mediul de afaceri trebuie îmbunătăţit. Lipsa de coerenţă a legislaţiei, precum şi instabilitatea acesteia au avut consecinţe extrem de negative asupra dezvoltării întreprinderilor. Costurile tranzacţionale ale acestora au fost crescute substanţial, iar competitivitatea pe pieţele externe a fost afectată negativ. Acest factor a descurajat şi investitorii străini care şi-au orientat atenţia către ţările central-europene caracterizate de o legislaţie şi medii de afaceri mai propice dezvoltării. 
    Este nevoie ca mediul de afaceri să fie simplificat, iar stabilitatea legislativă să fie îmbunătăţită. Imaginea şi credibilitatea internaţională trebuie îmbunătăţite cu scopul de a atrage un flux suplimentar de investiţii străine. La ora actuală volumul de investiţii străine directe atrase de România în ultimii 10 ani este extrem de scăzut. Între anii 1988 şi 1999 România a atras un flux de investiţii străine cifrat la 5,5 miliarde de dolari. Comparativ, Cehia a atras 16,5 miliarde de dolari, iar Polonia 32,1 miliarde de dolari. 
    O explicaţie majoră este viteza scăzută a procesului de privatizare şi mediul de afaceri incoerent şi instabil. 
    Un factor esenţial este şi motivarea forţei de muncă. Ţinând cont de nivelul scăzut al salariilor la ora actuală, este natural ca sindicatele şi celelalte asociaţii salariale să ceară o creştere substanţială a acestora. Pe de altă parte însă, o creştere a salariilor într-un ritm mai accelerat decât câştigurile de productivitate va conduce la creşterea presiunii asupra importurilor şi la accentuarea dezechilibrelor macroeconomice. Măsurile corective impuse în aceste condiţii de nevoia atenuării dezechilibrului extern şi limitării presiunilor inflaţioniste vor conduce la reducerea ritmului de creştere economică şi la menţinerea tiparului de creştere "avânt-prăbuşire" pe care economia românească l-a cunoscut în ultimul deceniu. Din acest motiv este important a se crea condiţiile susţinerii unei creşteri a salariului mediu în corelaţie cu creşterea productivităţii. Un alt aspect care afectează motivaţia este cel al nivelului beneficiilor sociale. Nivelul acestora nu trebuie să încurajeze mentalitatea de asistat social şi să reducă gradul de participare pe piaţa muncii. Astfel nivelul, dar şi durata pentru care se acordă asistenţa de natura salariilor compensatorii şi a beneficiilor de şomaj ar trebui să fie foarte bine gândite. Un nivel generos al acestora, corelat cu acordarea pe o perioadă relativ lungă, va conduce la reducerea gradului de participare pe piaţa muncii şi la creşterea artificială a componentei structurale a şomajului. În felul acesta vor creşte costurile de oportunitate ale resurselor bugetare care au fost irosite în aceste direcţii şi care ar fi trebuit mai degrabă să fie alocate în domenii relativ neglijate, ca sănătatea sau educaţia. De asemenea, trebuie luate în calcul şi costurile legate de deprecierea capitalului uman şi de scăderea abilităţilor persoanelor care nu participă pe piaţa muncii o perioadă lungă. Beneficiile sociale ar trebui menţinute la un nivel rezonabil pentru persoanele care au şanse de integrare pe piaţa muncii şi ar trebui majorate la persoanele care sunt excluse datorită unor raţiuni obiective. 
    Principalii factori care la ora actuală constrâng creşterea economică sunt: ritmul scăzut de restructurare a economiei româneşti, o anumită întârziere a procesului de privatizare, dublată de o strategie confuză de privatizare, care a generat numeroase cazuri de privatizări care au produs distrugerea întreprinderilor, în loc de a le asigura restructurarea şi relansarea, gradul scăzut de restructurare a utilităţilor, situaţia financiară a sistemului de pensii şi starea agriculturii. La aceştia se adaugă un factor suplimentar: indisciplina financiară. Măsurile incoerente de reformă luate după 1989, dublate de amestecul logicii protecţiei sociale cu politica economică, au fost de natură a genera o creştere rapidă a indisciplinei financiare, cu efecte dezorganizante în întregul sistem economic şi social. 
    Lipsa disciplinei financiare a permis întreprinderilor să îşi conserve ineficienţa structurală prin neplata facturilor pentru utilităţi şi prin acumularea de arierate către bugetul de stat. Mai grav este faptul că neplata datoriilor către buget s-a extins într-un mod alarmant şi la firme private extrem de profitabile. Experienţa celorlalte state mai avansate din punctul de vedere al tranziţiei demonstrează că întreprinderile privatizate care se dezvoltă într-un mediu caracterizat de disciplină financiară au performanţe financiare superioare în raport cu cele care evoluează în medii caracterizate de indisciplină. 
    Relansarea economiei reprezintă factorul critic al absorbţiei exploziei sărăciei. În mod special, o atenţie deosebită trebuie acordată continuării accelerate a reformelor, dar a unor reforme de calitate, care să asigure creşterea economică, nu dezagregarea economiei. 
    Actuala guvernare este dedicată relansării restructurării economiei, accelerării privatizării, paralel cu asigurarea calităţii ei. Programul economic de preaderare (PEP), adoptat în septembrie 2001, prevede pentru perioada 2001-2005 o creştere a PIB în ritm susţinut, cu o medie anuală de 5,1%. Rezultatele din ultimii doi ani sunt încurajatoare. 
    După trei ani de declin economia românească a reuşit să crească cu 1,4% în anul 2000. În anul 2001 această tendinţă s-a consolidat, produsul intern brut înregistrând o creştere reală de 5,3%. Consumul privat a crescut în această perioadă cu 7,6%, iar investiţiile au crescut cu 4,2%. După cum se observă, factorul principal de creştere a fost consumul. 
    Faptul că ciclul restructurării economiei nu s-a încheiat încă este de natură a produce în viitorul imediat numeroase efecte sociale negative: restructurarea energică a unor sectoare ale economiei va genera o creştere a şomajului, care nu va fi decât probabil parţial resorbit de relansarea economiei pe ansamblu. În plus, restructurarea agriculturii va elibera o forţă de muncă importantă menţinută încă într-un sistem agrar de supravieţuire, din cauza lipsei de oportunităţi de la oraş şi din economia nonagricolă. Din acest ultim motiv, pe măsură ce se vor crea noi oportunităţi economice, pe piaţa muncii vor apărea tot mai activ cei care sunt încă menţinuţi într-o stare de subocupare în agricultură. 
    Se pot formula trei direcţii critice ale relansării economiei: sprijinul dezvoltării industriei în direcţii strategice pentru care oportunităţile sunt favorabile, restructurarea şi eficientizarea utilităţilor publice şi relansarea agriculturii. 
    Relansarea industriei poate avea loc doar printr-o creştere a mobilizării investiţiilor, atât externe, cât şi interne, susţinute de o politică industrială coerentă şi suportivă. Investiţiile în infrastructură reprezintă un factor-cheie al unei asemenea relansări. 
    Dezvoltarea sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii va trebui să fie o prioritate a Guvernului şi pentru următorii ani. Acestea au, de regulă, un rol esenţial în dezvoltarea serviciilor şi permit reabsorbţia forţei de muncă disponibilizate în urma accelerării procesului de restructurare la nivel microeconomic. Această politică va permite şi crearea unor alternative de ocupare, mai diversificate în mediul rural, şi va conduce la o realocare a forţei de muncă de la activităţile agricole, care au o productivitate mai scăzută, către activităţi care aduc o valoare adăugată superioară. 
    A devenit tot mai clar că pentru a susţine o creştere economică rapidă şi durabilă este necesară o creştere a efortului de protecţie socială. Pe termen scurt relansarea economiei nu este nici pe departe suficientă pentru a resorbi sărăcia gravă instalată în ultimul deceniu. PEP prevede că, efect al creşterii economice, se poate aştepta ca salariul real să crească într-un ritm anual de 3,8% până în 2005. O asemenea creştere este, după cum se poate observa, mai degrabă modestă, dacă o cuplăm cu predicţia că numărul de salariaţi va creşte doar cu 1% anual. În consecinţă, presiunile de ocupare din zona rurală nu vor putea fi satisfăcute decât modest. O politică activă antisărăcie şi de promovare a incluziunii sociale este vitală pentru absorbţia deteriorărilor grave ale mediului social. 
    O nouă sursă de sărăcie: criza utilităţilor publice 
    În ultima perioadă criza utilităţilor publice a devenit un factor-cheie. Managementul deficitar este agravat de învechirea tehnologiei, fapt care face din producerea utilităţilor publice o activitate structural ineficientă, care nu poate fi corectată de creşterea preţului lor. 
    Creşterea rapidă a preţului utilităţilor publice a devenit în ultimul timp un factor suplimentar cu efect dezastruos asupra standardului de viaţă, agravând sărăcia şi, ceea ce este şi mai periculos, crescând riscul sărăciei extreme. Devine tot mai evidentă necesitatea unei regândiri structurale atât a sistemului tehnic care îi stă la bază, cât şi a formei de proprietate şi a managementului lor. Pericolul unor monopoluri private trebuie evitat mai degrabă prin trecerea lor, într-o măsură cât mai mare posibilă, în proprietatea comunităţilor. Trecerea în subordinea autorităţilor locale a 16 unităţi desprinse din Compania Termoelectrica, la care se adaugă în scurt timp alte 10, este o evoluţie decisivă în sensul soluţionării unei componente importante a problemei. 
    România nu va putea să se înscrie pe o traiectorie de creştere ridicată sustenabilă dacă sectorul utilităţilor nu este restructurat. 
    Agricultura - factor major de constrângere a creşterii 
    Agricultura prezintă o stare extrem de precară. Doi factori sunt în principal responsabili de această situaţie: 
   - în primul rând, gradul foarte ridicat de fărâmiţare a exploataţiilor agricole. Coexistenţa a peste 4 milioane de mici exploataţii de tipul gospodăriei ţărăneşti, cu o suprafaţă medie de 2,3 ha, şi a câtorva exploataţii de mari dimensiuni, între care şi fostele ferme de stat (cele mai multe neprivatizate), nu este de natură încurajatoare pentru creşterea competitivităţii produselor agricole româneşti şi restructurarea acestui sector; 
   - în al doilea rând, subcapitalizarea severă. O mare parte din acumulările tehnologice obţinute în regimul socialist au fost distruse, dispersate sau pur şi simplu s-au erodat fără a fi înlocuite. În consecinţă, productivitatea în agricultură este foarte scăzută, menţinând o parte excesiv de mare a populaţiei active într-o stare de subocupare cronică sau de ocupare care asigură o simplă supravieţuire precară. La aceasta se adaugă o foarte scăzută profesionalizare a noii ţărănimi. Deficitul masiv de infrastructură, cumulat cu celelalte cauze enumerate mai sus, face ca satul să fie foarte puţin diversificat din punctul de vedere al activităţilor economice, agricultura, şi ea slab diversificată, reprezentând de departe activitatea dominantă. 
    Piaţa funciară, care ar trebui să aibă un rol foarte activ în constituirea unor ferme cu dimensiuni rentabile, este sever subdezvoltată. Sistemul de impozitare care avea unele raţiuni istorice a devenit o puternică frână. La ora actuală sunt impozitate numai suprafeţele mai mari de 10 ha, care reprezintă, conform statisticilor oficiale, mai puţin de 0,3% din numărul total al exploataţiilor. O asemenea măsură descurajează consolidarea fermelor mijlocii şi mari, putând stimula formarea unor exploataţii cu suprafeţe mai mici de 10 ha. O măsură importantă, care ar putea forţa consolidarea proprietăţii terenurilor, ar fi impozitarea accentuată şi a terenurilor cu suprafeţe mai mici de 10 ha aparţinând celor care locuiesc la oraş. În acest fel s-ar putea încuraja constituirea unor ferme mijlocii şi mari. Impactul unei asemenea măsuri ar putea fi important, din moment ce 40% dintre proprietari nu locuiesc în proximitatea geografică a exploataţiilor agricole, mulţi dintre aceştia fiind stabiliţi în oraşe şi având ocupaţii alternative. Veniturile obţinute dintr-o asemenea taxă ar putea fi canalizate direct în bugetele locale pentru a finanţa programe de dezvoltare comunitară. 
    Politica actuală de a sprijini nu exploataţiile agricole de supravieţuire, ci pe cele relativ mari, care au şanse de dezvoltare, va avea probabil efecte pozitive. Este nevoie, de asemenea, de alocarea unor resurse bugetare suplimentare cu scopul cofinanţării împrumuturilor pentru dezvoltare rurală atrase de la Uniunea Europeană. 
    Agricultura trebuie considerată în cadrul mai larg al mediului rural. Este nevoie tot mai acută a se promova un concept integrat al mediului rural, ca un spaţiu complex de activităţi agricole şi nonagricole, dar şi ca mediu de viaţă. Mediul rural are o nevoie acută de investiţii. Investiţii suplimentare sunt necesare în infrastructura rurală (apă potabilă, canalizare, distribuţia gazelor naturale, reţele de transport şi comunicaţie). 
    Creşterea investiţiilor în dezvoltarea rurală va conduce la diversificarea alternativelor de ocupare a forţei de muncă din mediul rural, care la ora actuală este în marea majoritate absorbită de agricultură. 
    Un efort special trebuie făcut în domeniul educaţiei şi sănătăţii. Majoritatea populaţiei din mediul rural (trei sferturi din total) are o pregătire şcolară care se limitează la învăţământul primar sau cel mult gimnazial: o treime din populaţie (33,1%) posedă numai instruire de nivel primar, încă o treime (33,7%) având un nivel de pregătire gimnazial, iar o proporţie inacceptabil de ridicată (7,4%) nu a absolvit nici o formă de şcolarizare. Doar 1 din 100 de locuitori ai satelor a absolvit o instituţie de învăţământ superior. Marea majoritate a tinerilor din mediul rural care au urmat învăţământul superior se stabilesc la oraşe, numai 10% optând pentru o eventuală reîntoarcere în mediul rural. 
    În ceea ce priveşte asistenţa sanitară de care beneficiază locuitorii satelor, aceasta este cu mult sub nivelul calitativ al celei asigurate în mediul urban. Calitatea actului medical din mediul rural este relativ scăzută, în principal din cauza slabei dotări cu aparatură medicală şi a lipsei de personal de specialitate. 
    Efectele situaţiei în care se află satul românesc sunt multiple: activităţile economice sunt puţin diversificate, agricultura practicată este neperformantă, starea de sănătate este precară, iar mortalitatea este ridicată. 
    Sistemul de pensii - factor major de risc fiscal 
    La ora actuală nivelul pensiilor este extrem de redus, presiunile sociale fiind, în consecinţă, ridicate în acest sector. 
    Firească ar fi o creştere a acestora mai ales din perspectiva ajustărilor de preţuri la utilităţile publice. 
    Pe de altă parte, starea sistemului de pensii este extrem de precară, iar deficitul la bugetul asigurărilor sociale are o tendinţă de creştere accentuată. 
    De-a lungul anilor '90 poziţia financiară a sistemului românesc de pensii s-a deteriorat în mod rapid. Principalul factor al acestei evoluţii a fost diminuarea substanţială a numărului contribuabililor, complementar cu creşterea rapidă a numărului pensionarilor, prin abuzul de pensionări anticipate. În anul 2000 numărul contribuabililor la sistemul public de pensii a fost de 4,6 milioane, comparativ cu aproximativ 8,2 milioane plătitori cu 10 ani în urmă. În acelaşi timp numărul pensionarilor a crescut continuu de la 2,4 milioane în 1990 la 4,4 milioane în 2000, la care se adaugă 1,7 milioane de beneficiari din fostele scheme de pensii ale agricultorilor. Condiţiile nefavorabile ale pieţei, creşterea şomajului şi concedierile din întreprinderile de stat au motivat o creştere puternică a cererilor pentru pensionare atât înainte de limita de vârstă, cât şi pe caz de boală. Cererea pentru pensionarea timpurie a fost încurajată şi de penalităţile extrem de scăzute impuse asupra pensionării anterioare limitei de vârstă. Numărul domeniilor de activitate şi al salariaţilor care au beneficiat legal de tratament preferenţial în ceea ce priveşte pensionarea s-a extins continuu pe parcursul anilor '90. Creşterea dramatică a ratei de dependenţă a sistemului a condus la creşterea dezechilibrelor. Ca măsură compensatorie, rata medie a contribuţiilor sociale a crescut de la 14% la începutul anilor '90 până la o medie de 37,5% în 2000, totalitatea impozitelor aplicate asupra salariilor ajungând la un nivel de aproximativ 57%. 
    Este necesar ca reforma sistemului de pensii să fie continuată şi finalizată, iar în paralel nivelul contribuţiilor de asigurări sociale să fie diminuat. 

CAPITOLUL IV
 Resursele PNAinc 

    Pentru reuşita accelerării reducerii sărăciei şi a promovării incluziunii sociale PNAinc trebuie să prevadă în mod necesar resursele suplimentare pe care se bazează. 
    Contextul lansării acestui PNAinc este în mod special critic: pe fondul unor condiţii economice sever dificile am moştenit o subfinanţare cronică a sectorului social, chiar raportată la capacităţile limitate ale economiei româneşti, cuplată cu un anumit deficit instituţional. Trebuie însă să fim conştienţi că fără o corecţie substanţială a subfinanţării şi a deficitului instituţional nu poate fi vorba de o reuşită semnificativă a acestui plan naţional de acţiune. 
    Trei tipuri de resurse ale amplificării programelor sociale trebuie luate în considerare: 
   a) Creşterea finanţării sectorului social. Acest lucru se poate realiza în primul rând prin creşterea efortului public, a cheltuielilor sociale publice. Complementar trebuie stimulată o mai mare contribuţie financiară a societăţii civile, dar şi a organismelor internaţionale (în primul rând UE). 
   b) Realizarea unei creşteri susţinute şi semnificative a PIB; 
   c) Creşterea eficienţei utilizării resurselor deja disponibile; 
   d) Îmbunătăţirea rapidă şi decisivă a capacităţilor instituţionale, culturale şi profesionale ale sectorului social. 
    Obiectivul 1: Creşterea finanţării sectorului social 
    Pentru orice societate resursele destinate programelor sociale sunt structural limitate. Provenind din taxe, impozite, contribuţii, peste o anumită limită ele afectează advers procesul primar de producere economică a bunăstării. Într-un context social-economic, în care trebuie inclusă şi voinţa politică a colectivităţii, există un punct de echilibru între resursele economice totale produse şi resursele atribuite pentru programe sociale. 
    România ocupă din acest punct de vedere o poziţie specială: comparativ cu toate celelalte state europene, excepţie făcând doar cele care se confruntă cu situaţii speciale (Albania, statele din fosta Iugoslavie), efortul social se plasează la nivelul cel mai scăzut (cap. XVI). Din acest motiv putem estima că, indiferent de controversele politice şi de argumentele pro sau contra, efortul financiar pentru susţinerea politicii sociale va creşte inevitabil, sub presiunea problemelor sociale, dar şi a imperativelor integrării europene. Trebuie să ne aşteptăm că la un moment dat al procesului de integrare europeană a României, se va formula ca cerinţă expresă creşterea cheltuielilor sociale publice. 
    Este util, din acest motiv, ca această creştere să fie proiectată încă de acum, ritmurile ei fiind, evident, în funcţie de voinţa politică dominantă. 
    Considerăm că pe termen mediu/lung, cel puţin la nivelul concepţiei actuale europene asupra intervenţiei sociale a statului, obiectivul nostru legitim în acest domeniu este să atingem un nivel al cheltuielilor sociale publice de 25% din PIB. 
    Putem lua în considerare 3 scenarii privitoare la dinamica cheltuielilor sociale publice: 
   A. Scenariul conservator: cheltuielile sociale publice vor rămâne şi pe termen scurt/mediu constante ca procent din PIB; ele vor creşte însă în valoare absolută ca efect al creşterii economice. 
   B. Scenariul unui angajament social ferm, cu o creştere în două trepte a efortului: 
   ▪ 2003-2005 - creştere anuală cu 0,5% din PIB 
   ▪ 2006-2010 - creştere anuală cu 1,5% 
   ▪ atingerea obiectivului: 2010. 
   C. Scenariul conservator, cu o creştere mai lentă a efortului, determinată în special de presiunile conjucturale: 
   ▪ creştere anuală în medie de 0,5% din PIB 
   ▪ atingerea obiectivului: 2016. 
    Primul scenariu nu presupune o schimbare structurală a intervenţiei sociale a statului. Acest scenariu nu este însă probabil a se materializa. Două presiuni se vor exercita în viitor pentru creşterea şi relativă, nu doar absolută, a efortului social public: nevoia tot mai acută de a absorbi problemele sociale acumulate şi presiunea integrării europene prin asimilarea configuraţiei de politică socială promovată de UE. Este deci probabil că în următorii ani guvernarea va trebui să mărească efortul public social. 
    Cel de-al doilea scenariu este bazat pe o voinţă politică accentuată de soluţionare rapidă a problemelor sociale produse de tranziţie. Deşi curajos, acesta este realist din perspectiva cadrului economic şi fiscal pe termen mediu/lung pe care ne-am angajat să îl respectăm prin PEP. În prima etapă de 3 ani, ţinând seama de multiplele dificultăţi ale economiei, precum şi de nivelul ridicat al impozitării, este prevăzută o creştere medie anuală moderată de 0,5% din PIB. Pe termen lung, datorită schimbărilor structurale economice şi întăririi administraţiei fiscale vom fi capabili să susţinem o creştere a cheltuielilor sociale cu o medie anuală de 1,5%. În acest fel vom fi capabili ca până în 2010 să atingem o pondere comparabilă a cheltuielilor sociale cu ţările UE. Acest scenariu se integrează şi în procesul de aderare la UE. Până în momentul 2007 România va fi făcut deja un efort semnificativ de aliniere la standardele europene, în următorii 3 ani de după admisie acest efort fiind în linii generale finalizat. Datorită acumulării explozive a problemelor sociale este foarte posibil ca în viitorul apropiat efortul social să crească într-un ritm mai înalt. Principala dificultate în implementarea acestui scenariu o reprezintă identificarea capitolelor bugetare a căror pondere va trebui inevitabil să scadă. 
    Cel de-al treilea scenariu, conservator, pare a fi mult mai puţin probabil. Prin presiunea combinată a celor doi factori - agravarea problemelor sociale şi presiunile procesului aderării la Uniunea Europeană - creşterea efortului social va fi mai rapidă decât cea prevăzută în acest scenariu. Cel mai probabil este că presiunea internă se va declanşa prima. Această presiune combinată, în condiţiile unei amânări excesive a deciziei politice de schimbare, este foarte probabil că va motiva la un moment dat cristalizarea unei voinţe politice ferme de reorientare, printr-o creştere rapidă. În acest fel se poate intra brusc în patternul primului scenariu, ceva mai târziu însă şi cu costuri sociale şi politice ridicate. 
    Resursele creşterii efortului bugetar 
    Creşterea impozitării (incluzând aici şi contribuţiile sociale) nu mai reprezintă o sursă disponibilă. Nivelul principalelor taxe şi impozite este comparabil cu media internaţională. Excepţie face nivelul contribuţiilor de asigurare socială, care este printre cele mai ridicate din lume. România are la ora actuală cel mai mare nivel al contribuţiilor de asigurări sociale din Europa (57%). Pentru a diminua dezavantajul de competitivitate fiscală pe care îl avem în acest domeniu este evidentă necesitatea reducerii sale. Deja din acest an el a scăzut uşor şi Guvernul urmăreşte să încerce o reducere accentuată a lui în următorii ani, spre 45%. 
    Dacă fiscalitatea pe individ se află la limita superioară, nu acelaşi lucru este valabil pentru rata fiscalităţii în ansamblu, ca procent al veniturilor fiscale din PIB, care este substanţial mai redusă decât în celelalte state europene. 
    Pentru creşterea veniturilor la buget este necesar să se ia în considerare următoarele direcţii de acţiune: 
   1. o mai bună colectare a taxelor şi contribuţiilor sociale; 
   2. o lărgire a bazei de impozitare; 
   3. redresarea ratei de dependenţă: numărul de pensionari care revine la numărul de contribuabili la sistemul de asigurări sociale. 
    Există însă în momentul actual şi alte surse importante de creştere a resurselor financiare publice care ar putea fi orientate spre programe sociale. 
    În primul rând creşterea economică prezumată, precum şi eliminarea, de dorit într-un ritm cât mai rapid, a zonelor economice bolnave, consumatoare de resurse bugetare, vor creşte atât în termeni absoluţi, cât şi relativi (ca procent din PIB) resursele disponibile pentru programele sociale. 
    În al doilea rând trebuie menţionat volumul scăzut al veniturilor publice ca procent din PIB. În prezent România are un nivel al veniturilor publice, ca pondere în PIB, de numai 31,8% în 2001. Comparativ, ţările central-europene mai avansate din punct de vedere al procesului de tranziţie au un nivel mediu al veniturilor publice de circa 40% din PIB. Multe state din UE au venituri bugetare şi mai mari. 
    Principala cauză a acestei situaţii, pe lângă baza îngustă de impozitare, este slaba colectare a taxelor şi contribuţiilor sociale. Chiar dacă ajutorul direct al întreprinderilor de la bugetul public s-a redus ca volum, sprijinul indirect prin tolerarea acumulării de arierate a continuat neîncetat. Neplata impozitelor a fost încurajată şi de acordarea a numeroase reeşalonări şi scutiri necondiţionate, care au creat aşteptări artificiale şi au condus atât la pierderea de venituri substanţiale la bugetul de stat, cât şi la diminuarea credibilităţii sistemului fiscal şi au creat imaginea unei lipse de corectitudine cu privire la distribuţia efortului fiscal din punct de vedere social. 
    Adiţional la creşterea efortului bugetar este vital a se mobiliza resursele financiare ale societăţii civile. Pe măsura creşterii standardului de viaţă există premise favorabile pentru susţinerea şi stimularea creşterii contribuţiei directe a colectivităţilor la programe de interes social. Din acest punct de vedere guvernarea actuală a marcat o schimbare de atitudine. A devenit evident că transferul responsabilităţii primare în sfera socialului către societatea civilă reprezintă o abdicare a autorităţilor publice de la propriile responsabilităţi şi, în acelaşi timp, un act a cărui consecinţă este agravarea problemelor sociale. Asumarea deplină a responsabilităţilor în sfera politicii sociale cuprinde însă şi obiectivul construirii unui complex şi eficient parteneriat social. Două liniamente esenţiale ale unui asemenea parteneriat trebuie promovate: 
   - atragerea partenerilor sociali, a societăţii civile la realizarea programelor sociale, autoritatea publică asumându-şi, în numele colectivităţii, rolul de centru organizator; 
   - completarea programelor publice cu iniţiative private. 
    În fine, pentru implementarea Planului este important să se identifice şi să se atragă o serie de resurse externe disponibile, mai ales cele ale Uniunii Europene. 
    Obiectivul 2: Creşterea eficienţei sectorului social 
    Eficienţa programelor sociale, deşi slab finanţate, poate fi totuşi semnificativ îmbunătăţită. Următoarele direcţii pot fi luate în considerare: 
   1. Creşterea ponderii programelor active de promovare a ocupării, care reprezintă cea mai importantă modalitate de a activa direct pe cei în dificultate: crearea de locuri de muncă, încurajarea angajării persoanelor cu risc ridicat de şomaj cronic, formarea profesională şi reabilitarea capacităţilor de angajare ocupaţională, medierea muncii, susţinerea activităţilor aducătoare de venit. Tot acest domeniu crucial pentru creşterea eficienţei politicilor antisărăcie face obiectul Planului naţional de acţiune pentru ocuparea forţei de muncă, motiv pentru care aici această direcţie va fi doar menţionată. 
    Investiţiile în reabilitarea capacităţilor şi dezvoltarea de oportunităţi vor uşura în viitorul imediat presiunea nevoilor de suport social. Programele de creare de locuri de muncă sunt din acest punct de vedere centrale. Dar şi reabilitarea capacităţilor de ocupare şi de funcţionare socială normală este foarte importantă. 
    Un loc important îl poate ocupa, de asemenea, extinderea economiei sociale. Prin economie socială înţelegem două lucruri distincte: 
   a) activităţi economice care, în subsidiar şi cu condiţia menţinerii performanţei economice, includ obiective de tip social. Condiţionarea acordării contractelor publice de absorbţia unor categorii sociale cu probleme de integrare economică sau în vederea reducerii disparităţilor regionale este o practică al cărei succes este dovedit. O asemenea extensie nu va fi desigur contabilizată în cadrul cheltuielilor sociale publice, dar poate avea un efect pozitiv asupra problemelor sociale, scăzând nevoia de programe sociale; 
   b) lansarea de largi programe de amenajări de infrastructură şi teritoriale, inclusiv de mediu. Investiţiile din aceste domenii pot fi atât investiţii economice (parte a dezvoltării economice a ţării), cât şi investiţii sociale propriuzise, în infrastructura calităţii vieţii (şcoli, spitale etc.). 
    Toate aceste activităţi economice, pe lângă efectul lor direct, prezintă un efect indirect, de activizare economică a populaţiei, de producere de venituri şi, în consecinţă, de scădere a presiunii asupra nevoilor de cheltuieli sociale publice. 
   2. Eliminarea progresivă a fragmentării programelor sociale. În ultimii ani analizele sistemului de protecţie socială au căzut de acord asupra existenţei unei fragmentări excesive, ca o sursă importantă a eficienţei scăzute. De problemele sociale, care sunt mereu globale şi interconectate, se ocupă instituţii guvernamentale diferite, cu programe care sunt mai degrabă competitive şi rivale decât coordonate şi puse reciproc de acord. În mod special este necesară reducerea drastică a programelor redundante/paralele. Fragmentarea instituţională duce la: 
   - eficienţă scăzută din cauza concentrării pe o componentă sau alta a unei probleme şi a ignorării unei abordări globale a acesteia; 
   - paralelisme instituţionale: instituţii diferite, care nu se află în relaţii de cooperare, se ocupă de componente ale problematicii sociale. Pe lângă efectele negative asupra eficacităţii, paralelismele instituţionale generează o creştere artificială a costului administrării. 
    Există două evoluţii care oferă o perspectivă bună de depăşire a fragmentării sistemului de protecţie socială: 
   a) descentralizarea activităţilor de suport social. Faptul că în special noua lege a sistemului naţional de asistenţă socială prevede că sistemul de servicii de asistenţă socială este realizat la nivelul autorităţilor locale, celelalte niveluri ale sistemului (judeţean şi naţional) reconstruindu-se în acord cu această opţiune, face posibil ca la nivel local să se realizeze unificarea sistemului. Aici se pot stabili servicii complexe de diagnoză şi adresare a nevoilor individuale. Ar fi însă absolut necesar ca o parte din beneficiile financiare stabilite de lege să poată fi oferite în mod flexibil şi diferenţiat de către serviciile sociale locale, în raport cu nevoile efective şi în formele cele mai adecvate. De exemplu, 10% din bugetul dedicat tuturor programelor sociale să fie lăsat la dispoziţia autorităţilor locale pentru forme de suport flexibil decise, pentru susţinerea experimentării inovative şi pentru a face faţă problemelor sociale care pot apărea. 
    Ar fi eficient ca şi bugetul alocat venitului minim garantat să aibă o asemenea prevedere. Forma actuală a ajutoarelor de urgenţă, înalt centralizate, este greoaie, costisitoare şi în plus nu este capabilă de a opera efectiv o ierarhie a urgenţelor. 
    Este important ca la nivel naţional să existe un fond pentru finanţarea unor programe naţionale sau pilot; este util, de asemenea, ca aici să fie incluse pentru o perioadă şi fonduri de susţinere a unor beneficii de urgenţă individuale cu totul şi cu totul speciale, ca de exemplu tratamentele medicale în străinătate. La nivelul autorităţilor locale trebuie să existe în mod complementar un buget care să fie utilizat pentru nevoile locale urgente, stabilite pe baza priorităţilor locale; 
   b) constituirea comisiei interministeriale de asistenţă socială, care are ca obiectiv concertarea tuturor programelor sociale de suport; 
   c) constituirea comisiilor judeţene antisărăcie şi de promovare a incluziunii sociale, bazate pe principiul parteneriatului. Aceste comisii vor fi în poziţia de a putea prelua în managementul judeţului unele programe naţionale, de a consolida funcţia de coordonare a tuturor programelor care se desfăşoară în judeţ. 
   3. Orientarea mai fermă a resurselor spre priorităţi explicit adoptate. Există mecanisme care în mod sistematic blochează procesul de identificare a priorităţilor sau chiar îl viciază. Datorită fragmentării instituţionale, în locul utilizării cât mai flexibile a resurselor disponibile limitate în raport cu priorităţile contextual determinate, există o preferinţă excesivă pentru acordarea prin lege de drepturi rigide, pe categorii de probleme. De exemplu, pentru persoanele cu handicap - dreptul la un însoţitor în locul dreptului la servicii de suport, care pot fi mult mai variat determinate în raport cu nevoile concrete. Datorită costului mare al acoperirii acestui drept, alte forme de suport, poate mai eficiente, practic sunt excluse în momentul actual. Este un caz tipic în care un drept parţial oferit exclude alte drepturi, posibil mai adecvate. 
    Este contraproductivă şi, în ultimă instanţă, o sursă de eficienţă scăzută, legiferarea unor mijloace ca drepturi în loc ca dreptul să fie definit la nivelul satisfacerii unei nevoi complexe, care poate fi realizată cu o combinaţie de mijloace, în funcţie de contextul concret. Efectul unei asemenea abordări este un sistem de drepturi rigid definite, cu spaţiu aproape nul de flexibilitate. În plus, este micşorată şansa de a se acorda resurse fie pentru programe mai flexibile, fie pentru a face faţă noilor probleme, chiar mult mai grave. 
    Fixarea în legislaţie a unor drepturi parţiale, care funcţionează ca drepturi deja câştigate, greu de modificat, îngreunează procesul de stabilire de priorităţi în politica socială. Priorităţile care orientează procesul sunt mai degrabă efectul neintenţionat al unor presiuni trecute care au avut succes. 
    Incompletitudinea sistemului de asistenţă socială reprezintă o sursă importantă de distorsiune a sistemului de priorităţi. Nedezvoltarea unor servicii de suport social face ca nevoile respective să rămână, indiferent de gravitatea lor, neacoperite. Nedezvoltarea sistemului de servicii de asistenţă socială comunitară a dus, de exemplu, la axarea sistemului pe tratarea efectelor în detrimentul prevenirii. Inexistenţa unui sistem de venit minim garantat a dus la ignorarea unui segment de populaţie care se zbate în condiţii de sărăcie extremă. 
   4. Mutarea accentului pe prevenire şi suport preventiv, mult mai ieftin şi mai eficient, faţă de tratarea problemelor sociale deja consolidate, greu de resorbit. Din acest punct de vedere sistemul de securitate socială, axat pe beneficii financiare, trebuie completat radical cu un larg complex de servicii de asistenţă socială, care să susţină prevenirea şi recuperarea socială. 
   5. Creşterea calităţii tuturor serviciilor, inclusiv prin elaborarea de standarde minime de calitate, şi dezvoltarea unui sistem de monitorizare a calităţii. În prezent, complementar cu o inspecţie predominant financiar-administrativă, există un deficit sever de monitorizare a calităţii propriuzise a serviciilor sociale furnizate la nivel local. Lipsa de competenţă a personalului şi lipsa standardelor de calitate reprezintă un factor inhibitor pentru creşterea eficacităţii şi eficienţei acestor servicii. 
   6. Reducerea drastică a programelor excesiv de scumpe în raport cu rezultatele. Este important să fie evitate următoarele tipuri de programe: 
   a) programe excesiv de scumpe, care, cel puţin în momentul actual, nu pot fi extinse datorită costurilor. 
    Adesea programe nefezabile din punct de vedere financiar sunt lansate, din surse extrabugetare, sub forma unor programe-pilot, fără nici o şansă de a fi generalizate la nivelul administraţiilor publice locale din bugetele locale; 
   b) programe fragmentate, cu costuri instituţionale ridicate, în locul unor programe globale. Sunt notorii insuccesele unor programe de suport pentru copiii străzii, care, în final, nu au făcut decât, pe lângă o anumită ameliorare trecătoare a situaţiei lor, să-i fixeze şi mai mult în stradă; 
   c) orientarea resurselor spre variabilele mai accesibile, dar nu neapărat cele mai eficiente: programe de evaluare a nevoilor, programe de promovare de informaţii şi atitudini în lipsa resurselor financiare şi instituţionale de a susţine efectiv respectivele comportamente; programe de formare a personalului, în lipsa structurilor organizaţionale în care respectivele persoane să lucreze. 
   7. Identificarea şi mobilizarea variatelor resurse potenţiale ale diferitelor sisteme. Câteva exemple sunt edificatoare pentru asemenea disponibilităţi. Utilizarea serviciului militar alternativ în folosul colectivităţii ar putea fi o asemenea resursă extrem de importantă: pentru furnizarea unor servicii de îngrijire sociomedicală în comunitate, pentru susţinerea unor programe sociale, ca de exemplu, construcţii de locuinţe pentru persoanele sărace. Armata poate aduce, de asemenea, în momentul de faţă câteva contribuţii majore prin transformarea unor cazărmi dezafectate în centre de plasament pentru minori, cămine pentru bătrâni, centre de instruire a personalului care urmează să lucreze în sistemul naţional de asistenţă socială. 
   8. Utilizarea tineretului ca resursă crucială a dezvoltării 
    Gestionarea inadecvată a tranziţiei este responsabilă de producerea unor deficite importante de pregătire profesională şi şcolară a tinerei generaţii, de dificultăţi accentuate de angajare a acesteia pe piaţa muncii, în fine, de o stare largă de demoralizare, exprimată în comportamente deviante, dar şi în tentaţia emigrării. 
    Pentru mobilizarea tineretului ca resursă a dezvoltării sociale este necesară însă o politică specială de suport pentru tranziţia tinerilor la condiţia adultă: diminuarea deficitului de resurse economice, obţinerea unor condiţii decente de locuit, oportunităţi ocupaţionale atractive, posibilităţi de participare social-politică. 
   9. Integrarea şi compatibilizarea programelor cu finanţare internaţională în sistemul serviciilor publice sociale 
    Unele programe cu finanţare externă nu sunt suficient integrate şi concertate cu direcţiile de dezvoltare a sistemului global de protecţie socială. 
   ▪ Managementul acestor programe trebuie inclus/subordonat responsabilului guvernamental în domeniul respectiv. 
   ▪ Trebuie introduse, ca obligatorii, preevaluarea eficienţei acestor programe şi monitorizarea lor continuă din punctul de vedere al încadrării în procesul global de dezvoltare instituţională. 
    Obiectivul 3: Dezvoltarea instituţională şi a capacităţilor 
    Eficacitatea atingerii obiectivelor de reducere a sărăciei şi de promovare a incluziunii sociale depinde crucial de un proces rapid de dezvoltare instituţională şi, în mod special, de consolidare a capacităţilor de a dezvolta programe sociale eficiente. 
   1. Definitivarea reformei instituţionale a sistemului de protecţie socială 
   a) Completarea sistemului cu elementele lipsă sau dezvoltarea celor care sunt doar la începutul lor. 
    Deşi conţine aproape toate componentele principale ale unui stat modern al bunăstării, sistemul actual de protecţie socială conţine încă unele pete albe, a căror acoperire trebuie să reprezinte o prioritate pentru politica socială actuală. În anul 2001 s-au luat deja măsuri legislative, care urmează a fi implementate, cruciale din acest punct de vedere: 
   - venitul minim garantat, introdus din ianuarie 2002, trebuie să se cristalizeze ca un sistem funcţional şi sustenabil; 
   - sistemul de servicii de asistenţă socială şi de îngrijire sociomedicală la nivel comunitar reprezintă un obiectiv ce urmează a fi iniţiat încă din anul 2002. Este rezonabil să considerăm că implementarea sa completă se va întinde pe perioada 2002-2004; 
   - implementarea unor dispozitive de răspuns la o serie de probleme sociale grave, inadecvat adresate: traficul cu fiinţe umane, copii neglijaţi şi/sau maltrataţi în familie, violenţă domestică, dependenţă de drog, persoane fără locuinţă, acumularea de datorii la întreţinere. 
   b) Dezvoltarea sistemului prin definitivarea procesului de descentralizare. Din acest punct de vedere, 4 obiective distincte trebuie avute în vedere: 
   b)1. Dezvoltarea unei reţele de servicii de asistenţă socială la nivelul comunităţilor, în cadrul autorităţilor publice locale: 
   - dezvoltarea capacităţilor de asigurare a desfăşurării programelor de asistenţă socială (furnizarea beneficiilor sociale şi a serviciilor sociale) 
   - capacităţi de promovare de programe de dezvoltare comunitară, pe baza unui larg parteneriat cu actorii locali, 
   b)2. Regândirea funcţiilor şi structurilor la nivel naţional şi judeţean 
    La nivel naţional: 
   - întărirea capacităţii de dezvoltare de politici sociale şi de planificare strategică; 
   - dezvoltarea capacităţilor de susţinere tehnico-metodologică a programelor sociale ale autorităţilor locale; 
   - întărirea capacităţilor de formulare a standardelor de calitate în activităţile de suport social şi de monitorizare a îndeplinirii lor; 
   - promovarea unor mecanisme integrative la nivelul guvernamental al politicii sociale, pentru a se evita paralelismele şi dublările, lipsa de coordonare; 
   - promovarea unor proceduri care să asigure un proces de identificare şi promovare a priorităţilor. 
    La nivel judeţean: 
   - crearea unui sistem integrat de promovare a programelor sociale; 
   - întărirea capacităţii judeţene de a dezvolta şi implementa planuri antisărăcie şi de promovare a incluziunii sociale, de a elabora strategii proprii de dezvoltare socială; 
   - capacităţi de a susţine tehnic şi metodologic programele sociale comunitare. 
   b)3. Din punctul de vedere al distribuţiei resurselor pe categorii de cheltuieli: 
   - creşterea ponderii fondurilor a căror utilizare este decisă în funcţie de priorităţile prezente, atât la nivel naţional, cât şi local; 
   - creşterea ponderii fondurilor alocate pe programe, a căror utilizare este decisă în mod flexibil, la nivel naţional şi local, în raport cu fondurile alocate rigid pe beneficii. 
   b)4. Crearea unor mecanisme de definire clară, respectiv de localizare/atribuire a responsabilităţilor administraţiei locale şi centrale, în vederea creşterii transparenţei decizionale, prevenirii abuzurilor instituţionale şi creşterii legitimităţii discreţionarităţii structurilor locale. 
   2. Asigurarea unui nivel ridicat de calificare a cadrelor care lucrează în sistem 
    Lipsa calificării blochează activitatea, induce perturbări, scade eficienţa individuală şi colectivă. 
    În prezent, în sistemul de securitate socială lucrează persoane cu calificările cele mai diverse, prezentând adesea deficite substanţiale de pregătire în domeniul de activitate. Mai multe tipuri de măsuri sunt necesare din această perspectivă: 
   - politica noilor angajări trebuie să meargă ferm pe linia selectării persoanelor cu formare profesională adecvată; 
   - elaborarea unor modalităţi de formare profesională de specialitate a celor care, deşi nu au calificarea formală necesară, lucrează în sistem şi au căpătat o anumită experienţă profesională în domeniu. Din acest punct de vedere trebuie evitată formarea amatoristică şi fragmentară. Este necesară o pregătire de specialitate sistematică, inclusiv prin obţinerea de diplome universitare în sistem de IDD. Un fond special trebuie prevăzut pentru a susţine o asemenea formare compensatorie; 
   - elaborarea unui plan naţional de formare profesională continuă în domeniu, pentru a suplini deficitul general de formare profesională. 
   3. Dezvoltarea capacităţilor administraţiei locale şi centrale de preevaluare şi monitorizare continuă a programelor sociale 
    Pentru a evita risipa trebuie dezvoltată capacitatea de preevaluare (evaluare anticipativă, ex ante) a programelor sociale şi de evaluare/monitorizare continuă a derulării lor. 
    În acest fel creşte şansa de a se evita adoptarea programelor ineficiente şi de a le corecta/abandona din timp pe cele cu probleme de eficienţă. 
    Pentru a spori capacitatea de monitorizare este util a se introduce în fiecare program un set de indicatori de cost/beneficiu: cât costă realizarea unui serviciu oarecare. De asemenea, aici trebuie inclus un indicator de costuri administrative pe serviciu sau pe total program. 
   4. Mobilizarea resurselor comunitare, prin promovarea parteneriatului 
    Parteneriatul nu trebuie privit doar ca o modalitate de creare a consensului şi de obţinere a suportului colectiv pentru deciziile politice, dar şi de construcţie împreună a noi soluţii, de creştere a eficienţei utilizării resurselor publice, complementar cu identificarea şi mobilizarea unor noi resurse comunitare. 
    Atât la nivel naţional, cât şi local principiul parteneriatului trebuie să stea la baza coagulării programelor de dezvoltare socială. Lărgirea parteneriatului prin includerea, alături de patronat şi sindicate, a bisericii, a organizaţiilor neguvernamentele, mai ales a celor care exprimă în mod direct segmentele de populaţie aflate în situaţie de risc/dificultate. 
    Datorită specificului sistemului de organizare a administraţiei publice este vitală dezvoltarea unui nou tip de parteneriat: autorităţile publice locale/autorităţile publice judeţene/autorităţile publice naţionale. 
    Priorităţi pentru utilizarea resurselor financiare suplimentare 
    Creşterea cheltuielilor sociale publice, răspunzând unor presiuni sociale tot mai accentuate, va trebui să fie canalizată spre un grup de 5 direcţii prioritare: 
   1. Creşterea suportului financiar pentru sănătate şi învăţământ este absolut esenţială. Existenţa unei populaţii care nu corespunde standardelor de sănătate cerute va limita rata de creştere pe termen mediu şi lung a economiei. Educaţia insuficientă va reduce şansele de integrare pe piaţa muncii şi va conduce la apariţia unei rate structurale mari a şomajului. Acest lucru va genera presiune asupra cheltuielilor de protecţie socială şi va creşte în mod artificial costurile bugetare. O asemenea evoluţie este de natură să creeze probleme foarte mari şi din perspectiva sustenabilităţii pe termen lung a situaţiei financiare a sistemului de pensii, crescând în mod substanţial rata de dependenţă a acestuia. 
   2. Creşterea cantitativă şi calitativă a oportunităţilor de ocupare prin multiplicarea programelor active. Susţinerea relansării economiei şi crearea de noi locuri de muncă reprezintă o direcţie prioritară. Cronicizarea şomajului este o problemă extrem de gravă, care poate conduce la dezagregarea vieţii personale, a familiei şi la izolarea socială. O creştere rapidă a numărului locurilor de muncă salariale este vitală pentru atingerea unor echilibre fundamentale pentru o societate modernă. 
    În acelaşi timp o atenţie specială trebuie acordată încă de la început creşterii calităţii ocupării. Politica de creştere economică trebuie să se orienteze spre stimularea acelor activităţi care oferă resursele pentru o viaţă prosperă. Eliminarea sărăciei persoanelor active economic este un obiectiv care va trebui să fie urmărit în mod special. 
    O atenţie specială trebuie acordată satului. Sărăcia care atinge grav ţărănimea poate fi absorbită în principal prin creşterea oportunităţilor de ocupare: 
   - condiţii care să facă activitatea în agricultură sursă a prosperităţii personale; 
   - stimularea de activităţi economice nonagricole în mediul rural. 
   3. Creşterea transferurilor sociale. Având în vedere declinul economic din perioada 1997-1999, care a accentuat deteriorarea condiţiilor de viaţă pentru categoriile de populaţie cele mai expuse, transferurile sociale ar trebui să înregistreze o creştere substanţială. Şomajul nu va mai creşte semnificativ, cu toate că economia românească nu a parcurs complet ciclul restructurării. Numărul de salariaţi în sferele productive propriu-zise a scăzut deja la un nivel alarmant: din cei peste 8 milioane de salariaţi în 1989, în prezent au rămas 4,4 milioane de salariaţi, din care aproape 2 milioane aparţin sectorului bugetar. 
    Trei programe vor solicita masiv un surplus de resurse. 
   ▪ În primul rând venitul minim garantat, introdus din luna ianuarie 2002, va trebui să fie susţinut cu un efort bugetar considerabil. 
   ▪ În al doilea rând sistemul de pensii care s-a erodat în mod accentuat în ultimii ani va trebui să fie readus la un nivel acceptabil. 
   ▪ În al treilea rând este urgentă creşterea suportului pentru copiii aflaţi în situaţii de risc ridicat şi mai ales pentru copiii din familiile cu mulţi copii. 
   4. Intervenţia decisivă pentru lichidarea în linii generale a unor situaţii de sărăcie extremă şi de excluziune socială: 
   - copiii abandonaţi; 
   - copiii care nu au condiţii minime de dezvoltare în propriile familii, victime ale sărăciei extreme şi degradării sociale; 
   - copiii abandonaţi în stradă; 
   - persoane fără locuinţă sau cu risc ridicat de a pierde locuinţa; 
   - segmentul populaţiei de romi care se confruntă cu un cumul grav de lipsă de oportunităţi. 
   5. Creşterea rapidă a capacităţilor instituţionale din sectorul social. Aici două obiective sunt urgente: 
   a) în următorii 2 ani, un efort special trebuie făcut pentru implementarea sistemului naţional de servicii de asistenţă socială, sector grav ignorat în ultimii 12 ani; 
   b) creşterea capacităţii, la nivel naţional şi local, de a dezvolta programe sociale. Politica de protecţie socială este încă centrată pe suportul financiar al segmentelor largi de populaţie. Capacitatea de a dezvolta programe sociale orientate spre soluţionarea unor probleme delimitate grave (copiii străzii, copiii abandonaţi etc.) este în continuare subdezvoltată. Din acest motiv probleme grave s-au acumulat, iar eforturile financiare, adesea apreciabile, au avut o eficienţă mai degrabă modestă. 

CAPITOLUL V
 «abrogat» 

CAPITOLUL VI
 «abrogat» 

SECŢIUNEA a II-a
 «abrogat» 

SECŢIUNEA a III-a : ANEXE
Analiza situaţiei actuale 

CAPITOLUL XV
 Societatea românească: configuraţia sărăciei şi a excluziunii sociale 

    O perspectivă istorică 
    În secolul al XIX-lea România era o ţară predominant agrară, subdezvoltată în raport cu standardele europene. Ea era caracterizată mai ales printr-o sărăcie rurală datorată în mod special structurii proprietăţii şi unui sistem de exploataţie semifeudal. 
    Prima jumătate a secolului al XX-lea a continuat procesul de dezvoltare modernă a României început pe la mijlocul secolului al XIX-lea, diminuând decalajul care o despărţea de Europa Occidentală. Societatea românească era în continuare caracterizată prin predominarea ruralului, prezentând un nivel ridicat de sărăcie mai ales în această zonă. 
    Socialismul s-a axat pe un program de modernizare rapidă a societăţii, centrat obsesiv pe industrie şi urbanizare. A fost încurajată o deplasare masivă a populaţiei de la agricultură spre industrie, de la sat la oraş. Proporţia populaţiei ocupate în industrie explodează în 25 de ani. Oraşele cunosc o dezvoltare rapidă, oferind pentru toţi condiţii de locuit relativ modeste, dar superioare ruralului, bazate pe un sistem de utilităţi publice cvasiindustrial. Investiţiile în industrie şi în dezvoltare urbană au atins un punct de vârf la jumătatea anilor '70. Standardul de viaţă al populaţiei a crescut rapid până în acel moment, mai ales la oraş şi în sistemul industrial, satul fiind în continuare mai degrabă neglijat, dar într-o restrângere continuă. Separaţi brutal de pământul lor, tinerii îşi găsesc oportunităţi atractive în oraş şi industrie. Politica de utilizare completă a forţei de muncă, de control strict al diferenţierii veniturilor (în 1989 salariul minim era de 66% din salariul mediu), de cuprindere masivă în sistemul şcolar a întregii populaţii, de suport social pentru acoperirea nevoilor de bază (îngrijire medicală, locuinţă) a avut ca rezultat, pe fondul unui standard de viaţă în general modest, o restrângere spectaculoasă a zonelor de sărăcie şi de excluziune socială. Chiar şi populaţia de romi, caracterizată tradiţional printr-un nivel ridicat de marginalizare/excluziune socială, datorită politicii de şcolarizare şi de forţare a ocupării salariale, a cunoscut un proces rapid de incluziune într-un mod de viaţă modern. 
    De la jumătatea anilor '70 sistemul socialist intră într-o criză economică cronică, care se accentuează rapid după 1980. Investiţiile industriale, proiectate iraţional, după o logică accentuat politică şi mai puţin economică, se dovedesc a fi slab eficiente, suportul statului fiind vital pentru menţinerea în funcţiune a unor zone tot mai largi din economie. În ciuda principiilor politice ale regimului, se produce o scădere substanţială a locurilor de muncă din industrie, în condiţiile în care zona serviciilor rămâne cronic subdezvoltată. La oraş, mai ales în oraşele mici şi mijlocii, creşte şomajul mascat. Populaţia de la sat este descurajată să se mai deplaseze spre industrie şi spre oraş. Datorită scăderii oportunităţilor de la oraş se conturează chiar o migraţie inversă spre rural, limitată însă sever de lipsa pământului disponibil pentru gospodăriile private şi a locurilor de muncă. Încetinirea programului de industrializare cuplată cu criza economică generată de ineficienţa globală a economiei stopează şi inversează sensul procesului de absorbţie a sărăciei. Se prefigurează un nou val de sărăcie care îi loveşte la început pe cei mai prost plasaţi: cei cu nivel scăzut de educaţie şi lipsiţi de calificare, provenind mai ales din segmentul de romi tradiţional marginalizat, tinerii din mediul rural pe care oraşul şi industria nu-i mai primesc, dar şi locuitorii oraşelor mici, care dispun de oportunităţi ocupaţionale tot mai limitate. 
    Populaţia României a fost surprinsă de noul val de sărăcire tocmai într-un moment critic al tranziţiei spre un mod modern de viaţă. Datorită cumulării unor multipli factori destabilizatori - dezrădăcinarea din mediul tradiţional, lipsa de oportunităţi de ocupare şi prin aceasta lipsa de acces la multe beneficii sociale condiţionate de poziţia de salariat - valul de sărăcire a afectat în mod accentuat unele zone ale colectivităţii, fiind însoţit de un proces rapid de dezagregare socială, manifestată prin anomie, dezorganizarea familiei, alcoolism, deresponsabilizare faţă de propria familie, alienare cronică de sistemul ocupaţional. 
    Politica agresivă de forţare a natalităţii adoptată de regimul socialist în 1966 a reprezentat un şoc puternic mai ales pentru segmentele sociale fragilizate de tranziţia stopată spre o societate modernă prosperă. Incapabile de a-şi planifica cu mijloace proprii natalitatea, în condiţiile presiunii violent pronataliste, segmentele de populaţie cele mai sărace, cu un grad ridicat de dezorganizare socială, sunt victime ale unei creşteri bruşte a natalităţii nedorite, fapt care amplifică enorm sărăcia şi dezorganizarea socială. 
    Tranziţia: o nouă explozie a sărăciei şi excluziunii sociale 
    La începutul tranziţiei economia românească se caracteriza prin distorsiuni structurale majore, cu sectoare artificial dezvoltate, dominată de complexe industriale rigide, care au aglomerat disproporţionat populaţia în anumite centre economice; largi zone rurale cu infrastructură slab dezvoltată şi populaţie îmbătrânită; o populaţie al cărei consum a fost sacrificat de-a lungul a peste 10 ani pentru a compensa criza cronicizată a economiei. 
    Perioada de tranziţie de după 1989, care ne apare din perspectiva prezentului în mod special confuză şi dezarticulată, a generat un val accentuat de sărăcire, cu efecte amplificate de terenul social debilizat de 15 ani de criză a sistemului socialist. Factorul cel mai important a fost, cel puţin în prima fază, căderea economiei datorită configuraţiei ei iraţionale, dar şi a strategiei politice de restructurare şi privatizare care pe de o parte a indus un management dezastruos, împingând întreprinderile de stat spre faliment, angajând masiv suportul statului pentru menţinerea lor în funcţie, iar pe de altă parte s-a dovedit incapabilă a asigura o dezvoltare rapidă a sectorului privat. 
    Se poate vorbi despre o adevărată explozie a sărăciei, desfăşurată în toate direcţiile: 
   ▪ Un proces de sărăcire a majorităţii populaţiei, produs atât prin erodarea veniturilor şi prin degradarea acumulărilor (în mod special a stocului locativ), dar şi prin creşterea aspiraţiilor de consum datorită contactului cu piaţa mondială şi cu societăţile occidentale. 
    Extinderea sărăciei severe. Un segment important al colectivităţii se confruntă cu o sărăcie severă. Persoanele din această zonă sunt constant victime ale reaşezării preţurilor şi ale crizelor din diferite zone ale producţiei şi consumului. Ele înregistrează un deficit permanent de consum, reuşind cu greu şi cu sacrificii să facă faţă nevoilor zilnice; stocul de bunuri acumulate se erodează, deficitul sever de venituri nepermiţând înnoirea sau reabilitarea lui. În mod special, nevoia de reparaţii a locuinţei generează cel mai adesea situaţii grave de criză. Exemplul cel mai elocvent este dificultatea cu care o mare masă a populaţiei urbane se confruntă datorită creşterii rapide a costului utilităţilor publice: căldură, apă caldă, apă rece, electricitate. Chiar şi parţial compensate pentru cei mai săraci, ele vor produce un stres economic considerabil, putând împinge pe mulţi în situaţie de criză. 
    Probabil că şocul cel mai puternic va fi resimţit de cei cu venituri ceva mai ridicate decât nivelul de compensare şi care vor trebui în lunile de iarnă să plătească mai mult din veniturile lor lunare pentru acoperirea acestor costuri. Riscul este fie acumularea de datorii imense, fie deconectări masive, voluntare sau forţate. Acumularea de datorii, mai ales la întreţinere, aruncă unele familii în situaţii disperate, riscul imens fiind pierderea unicei ancore într-o viaţă normală: locuinţa. 
    Sărăcia extremă a cunoscut o explozie gravă. Pe lângă situaţiile cu impact emoţional enorm - copiii străzii, familii fără locuinţă, trăind în stradă sau în preajma gropilor de gunoi ori în locuinţe mizere, mai degrabă improvizate un număr mare de persoane se află în situaţii critice care îi pot arunca în datorii acumulate la întreţinere, cu reduceri severe ale alimentaţiei, în imposibilitatea de acces la o îngrijire medicală minimală în caz de nevoie. În această categorie probabil că se plasează câteva procente din populaţie. 
    Excluziunea socială este probabil procesul cu efecte sociale negative, datorită paralizării capacităţilor de redresare. Sărăcia extremă generează, prin permanentizare şi reproducere la nivelul tinerei generaţii, excluziune socială greu reversibilă. Dar şi alte procese decât sărăcia pot duce la excluziune: criminalitatea, atât pentru autori, cât şi pentru victime, intrarea în sisteme criminale şi degradante uman, copiii străzii, evoluţia în colectivităţi de tip închis, bazate pe patternuri de viaţă mai degrabă marginale prin natura lor, care blochează capacitatea de a fructifica oportunităţile oferite de o societate modernă. Sunt câteva grupuri cu risc ridicat de excluziune socială: copiii şi tinerii ajunşi în stradă, tinerii care ies din casele de copii, familiile care şi-au pierdut locuinţa, cu şanse minime de a mai obţine o locuinţă cu condiţii absolut minimale, familiile dezorganizate, familiile cu şomeri cronici, cazurile de alcoolism şi dependenţă de drog; în fine, o parte semnificativă a populaţiei de romi care cumulează un mănunchi larg de handicapuri sociale: educaţie scăzută, lipsă de calificare, o istorie de neparticipare la economia formală, număr mare de copii, lipsă de locuinţă, lipsă de pământ în proprietate pentru locuitorii de la ţară. 
    Specificitatea sărăciei şi excluziunii sociale în România actuală 
    Sărăcia şi excluziunea socială în România nu sunt un produs marginal al unui sistem care funcţionează rezonabil de eficient, ci rezultatul eşecului sistemului: mai întâi criza profundă a proiectului socialist şi mai apoi erorile de strategie a tranziţiei, responsabilă de căderea dezastruoasă a economiei şi de deficitul de politică socială de compensare. 
   ▪ O industrie dezvoltată megalomanic şi iraţional, supusă unui proces de restructurare şi privatizare care nu a reuşit să producă relansarea, ci mai degrabă definitivarea dezagregării, şi care conţine largi zone intrate într-o lungă agonie, cu şanse mici de privatizare reconstructivă 
   ▪ O agricultură care revine la proprietatea privată, dar cu loturi de teren fragmentat până la absurd, lipsită de tehnologie şi necapitalizată, cu demoralizarea şi inhibarea încercărilor de cooperativizare. Un sat a cărui activitate economică asigură mai degrabă simpla supravieţuire, incapabil să producă eficient şi competitiv 
   ▪ Un sistem de producere a utilităţilor publice care nu a fost nici restructurat, dar nici retehnologizat, a cărui criză a intrat într-o fază explozivă după 12 ani de tranziţie 
   ▪ O administraţie publică folosită mult timp ca instrument de promovare a modelului falimentar socialist, care îşi revine cu greu de pe urma complexelor moştenite şi a suspiciunilor distructive, supusă atacurilor continue ale grupurilor de interese 
   ▪ O societate care se eliberează de iluziile modelului socialist (câte mai rămăseseră până în 1989), dar pradă a unor noi iluzii generate de modelul naiv al unei societăţi în care o economie de piaţă nereglementată şi în fapt slab susţinută este soluţia minune la toate problemele; care a înlocuit iluzia necredibilă a unui colectivism primitiv şi opresiv cu justificarea unui individualism care nu cunoaşte nici lege şi nici morală. Sărăcia şi excluziunea socială în România actuală nu ating grupuri marginale slab integrate într-o economie bine organizată şi eficientă, ci largi segmente ale colectivităţii lovite de căderea economiei. Situaţia este în mod special gravă la nivelul unor grupuri largi, cuprinse în procesul de modernizare în cadrul proiectului socialist, dar oprite la jumătatea drumului şi împinse înapoi în dezorganizare socială. 
    Persistenţa sărăciei 
    Unul dintre avantajele României în tranziţie l-a constituit faptul că, cel puţin în momentul primului şoc, sărăcia era mai degrabă o stare tranzitorie, rezultată din erodarea veniturilor. Marea masă a săracilor se plasa în jurul sau imediat sub pragul de sărăcie, înviorarea economiei putând rapid să scoată din sărăcie o proporţie mare dintre ei. Suplimentar, scăderea veniturilor era amortizată de o acumulare anterioară de bunuri. Un factor cu efecte masiv pozitive l-a constituit vânzarea la preţuri modice a locuinţelor proprietate de stat chiriaşilor lor, cvasitotalitatea populaţiei devenind astfel proprietară a locuinţei. 
    Sărăcia şi degradarea capacităţilor de incluziune socială 
    Deficitul de venituri nu era dublat de regulă de un deficit de capacităţi. Cea mai mare parte a noilor săraci aveau un nivel rezonabil de educaţie, de calificare, o istorie de participare în sistemul muncii. 
    Criza economică prelungită este de natură să amplifice chiar şi un deficit minim de venit, combinându-l cu cel de capacităţi. După 12 ani de şoc economic, la deficitul de venituri şi la erodarea bunurilor acumulate se adaugă efectele negative cumulate, mult mai greu de absorbit, ale degradării/subdezvoltării capacităţilor. Mulţi dintre şomeri au devenit şomeri cronici, neputând să îşi reorienteze capacităţile profesionale, pierzând progresiv contactul cu piaţa muncii. Nu de puţine ori a rezultat un proces de dezagregare a vieţii personale, a familiei, a contactelor cu viaţa socială normală. 
    Poate cel mai grav, noua generaţie a apărut cu un deficit sever de capacităţi de inserţie eficientă pe piaţa muncii: educaţie scăzută şi de o valoare redusă, lipsă de calificare, lipsa experienţei de activitate economică sistematică. Sărăcirea s-a agravat prin convertirea în excluziune socială persistentă, deficitului de consum asociindu-i-se deficitul de capacităţi, fapt care, la rândul său, cronicizează sărăcia. 
    Polarizarea socială 
    Sărăcirea a fost accentuată de creşterea polarizării sociale. După primul şoc de sărăcire al tranziţiei, polarizarea socială a crescut rapid: coeficientul Gini, măsura standard a inegalităţii sociale, a crescut de la 20 la 30. 
    Polarizarea socială nu a avut loc numai între diferitele segmente ale colectivităţii, ci şi între zone geografice. Au apărut colectivităţi căzute economic, zone şi judeţe care au fost afectate mai accentuat de procesul de sărăcire. 
    Mecanismele şi factorii care au produs explozia sărăciei şi excluziunii sociale 
    Pentru conturarea mai clară a naturii sărăciei este nevoie să fie trecute în revistă pe scurt mecanismele şi sursele responsabile de explozia sărăciei şi a excluziunii sociale. 
   ▪ Erodarea rapidă a veniturilor salariale datorită crizei economiei, atât ca valoare, cât şi ca număr. Salariul mediu real a ajuns în anul 2001 la 63,1% din valoarea sa în 1989, apropiindu-se de valoarea nivelului minim decent de trai al unei persoane singure locuind în mediul urban (metodologie ICCV). 
   ▪ Accentuarea polarizării salariale, care, de cele mai multe ori, nu exprimă diferenţe de eficienţă economică propriu-zisă, reprezintă o sursă importantă a sărăcirii unui larg segment al salariaţilor. Raportul salariului minim faţă de salariul mediu s-a deteriorat de la 56,5% în 1989 la 24,2% în 2000 şi 31% în 2001. 
    În jur de 25% dintre salariaţi au un salariu mai mic decât 50% din cel mediu (octombrie 1997-1999, INS). 
    Ca rezultat al acestor două procese a apărut sărăcia salarială: familii cu unul sau chiar doi salariaţi care au venituri insuficiente. Rata sărăciei în rândul salariaţilor era în anul 2000 de 16,9%, iar rata sărăciei severe de 4,7%. 
   ▪ Reducerea numărului de locuri salariale de muncă 
    Numărul de salariaţi a scăzut în 2000 la aproape jumătate din cel al anului 1989 (55,7%). Celelalte forme de ocupare nu au reuşit să compenseze scăderea locurilor de muncă salariale. Rata de ocupare a scăzut astfel în 2000 cu aproximativ 20% faţă de 1989. O masă mare din veniturile salariale au fost înlocuite cu beneficii sociale mai scăzute (ajutor de şomaj, pensii prin pensionări timpurii) sau chiar cu nimic, după epuizarea perioadei de atribuire a ajutoarelor de şomaj. În cazul familiilor cu şomeri rata sărăciei atingea valoarea de 47,2%, iar rata sărăciei severe - 23,3%. Cei mai mulţi care nu îşi găsesc un loc pe piaţa muncii îngroaşă economia subterană, cu toate efectele negative ale acesteia. Sectorul informal a fost într-o continuă creştere: astfel, ponderea lui s-a ridicat doar în 3 ani de la 16,6% (1995) la 20,8% (1998) (date ale INS). Salariile în sectorul informal sunt sensibil mai scăzute, iar lucrătorii nu au nici un fel de asigurare, fiind adesea supuşi abuzurilor de tot felul. 
   ▪ Veniturile celor care au recurs la activităţi economice pe cont propriu au stat sub semnul incertitudinii. Insuficienţa capitalului de start şi mai ales instabilitatea mediului economic au făcut dificil de pus în practică/de perfecţionat spiritul antreprenorial şi iniţiativa privată, în ciuda unor deschideri legislative timpurii, astfel încât doar un segment restrâns al acestora şi-a putut asigura un nivel de trai satisfăcător. În cazul întreprinzătorilor pe cont propriu rata sărăciei înregistra în anul 2000 o valoare de 43,6%, iar rata sărăciei severe de 21,9%. Pentru agricultori rata sărăciei era de 44,2%, iar rata sărăciei severe de 19%. În fapt, marea majoritate a lucrătorilor pe cont propriu se află în agricultură. În anul 2000 rata de ocupare în agricultură se apropia de 40%, în timp ce contribuţia acestei ramuri la realizarea PIB a fost de mai puţin de 15%. 
    Fragmentarea proprietăţii pământului, complementar cu lipsa de mijloace tehnice şi a capitalului, face ca imensa majoritate a agricultorilor să practice o agricultură de supravieţuire, fără şanse de a intra într-un ciclu de prosperitate. 
   ▪ Erodarea mai rapidă a beneficiilor sociale decât a veniturilor salariale a dus la o creştere a polarizării economice între persoanele active economic şi cele dependente de suportul social. Această categorie a cunoscut un proces de sărăcire mult mai accentuat. Între anii 1990 şi 2000 pensia medie, ca de altfel şi ajutorul de şomaj, a pierdut 10 puncte procentuale faţă de salariul mediu. Alocaţia pentru copii s-a diminuat de trei ori în raport cu anul 1990, ajungând de la 10% (1989) din salariul mediu la 3,2% (2000). Paralel numărul de beneficiari de transferuri sociale a înregistrat un trend crescător. În 1998 numărul pensionarilor, de departe grupul cel mai larg care depinde de suportul social, a depăşit numărul de salariaţi, pentru ca în luna octombrie 2001 raportul salariaţi/pensionari să ajungă la 1:1,44. În mod special s-a agravat situaţia familiilor cu mulţi copii, afectate de scăderi mai accentuate ale tuturor veniturilor: riscul ca părinţii să fie şomeri sau să aibă salarii apropiate de salariul minim este mai ridicat aici; erodarea accentuată a alocaţiei pentru copii de asemenea afectează mai sever familiile cu mulţi copii. 
   ▪ Dezorganizarea controlului social a reprezentat, alături de căderea economiei şi de diminuarea suportului social pentru cei în dificultate, un factor cu o contribuţie masivă la sărăcirea populaţiei, deşi imposibil de cuantificat. 
    Explozia criminalităţii a avut efecte dezastruoase asupra bunăstării colective: a afectat, adesea decisiv, echilibrul bunăstării victimelor şi i-a împins în situaţii de marginalitate, adesea fără cale de întoarcere, şi pe autorii infracţiunilor şi familiile lor. O pondere cu o creştere rapidă a fost reprezentată de diferitele forme de escrocare, ale căror victime preferate au fost cei mai săraci: de la jocurile piramidale la escrocarea prin faliment a băncilor şi fondurilor de investiţii, până la deposedarea de locuinţă prin înşelăciune. Reacţia extrem de târzie şi şovăielnică a organismelor de stat a încurajat în fapt explozia unor asemenea forme de infracţionalitate. 
    Corupţia, care a explodat şi ea în perioada tranziţiei, reprezintă un mecanism redistributiv regresiv extrem de important. Ea creşte masiv polarizarea socială: sărăceşte marea masă a populaţiei şi îmbogăţeşte un grup restrâns. Corupţia explozivă a afectat direct şi indirect bunăstarea populaţiei: costuri suplimentare pentru servicii publice, împiedicarea funcţionării normale şi eficace a economiei şi a vieţii sociale, mita şi comisionul convertindu-se în costuri imense reflectate în preţuri ridicate, ineficienţă economică, falimentarea şi distrugerea unor întreprinderi. La acestea se adaugă scăderea resurselor bugetare prin evaziune fiscală, dar şi prin acoperirea, de la buget, a fraudării băncilor şi întreprinderilor. 
   ▪ Scăderea gradului de acoperire a populaţiei cu servicii sociale fundamentale 
    O reformă incertă şi insuficient de coerent gândită a dus la o polarizare accentuată a accesului la serviciile medicale. Un segment al populaţiei beneficiază de servicii medicale de calitate tot mai ridicată, în timp ce alte segmente nu au adesea acces nici la pachetul minim de asistenţă medicală. În mod special accesul la aceste servicii este dificil la săracii neasiguraţi medical, la cei din zone geografice izolate cu o acoperire slabă în servicii medicale, la romi. 
    Degradarea culturii sanitare este un factor important al scăderii capacităţii de absorbţie a serviciilor de îngrijire medicală. 
    Accesul la educaţie prezintă şi el o polarizare accentuată. Dacă participarea la formele universitare de educaţie a crescut rapid în ultimii 12 ani, participarea la formele preuniversitare a scăzut. Există situaţii din păcate suficient de frecvente de neînscriere în sistemul şcolar, de abandon înainte de finalizarea studiilor primare şi gimnaziale. Învăţământul vocaţional este insuficient dezvoltat şi lipsit de o orientare clară. 
    Scăderea participării şcolare nu se datorează numai sărăciei, un factor foarte important de altfel, dar şi unei erodări a semnificaţiei sociale şi personale a învăţământului care se continuă cu studii universitare. 
   ▪ Politica de reparaţii şi, în mod special, de restituire a proprietăţilor, confuză şi adesea cu măsuri disproporţionate, a generat un mediu politic tensionat, a afectat relansarea economică, a alimentat din plin corupţia şi abuzul. La costurile sociale ale restructurării economiei şi ale dezorganizării inevitabile unui proces de schimbări sociale profunde trebuie adăugate şi cele ale reparaţiilor pentru nedreptăţile făcute de regimul socialist, dintre care restituţia proprietăţilor a reprezentat probabil ponderea cea mai ridicată. Paradoxul moral al politicii reparatorii este că costurile sale sunt suportate nu de cei care au cauzat nedreptăţile, ci de populaţia actuală şi chiar de generaţiile viitoare. Ceea ce este însă mai grav, în absenţa unei politici de protecţie a chiriaşilor, este faptul că restituţia locuinţelor a fost responsabilă de împingerea în sărăcie extremă a unui segment de populaţie prin evacuarea forţată din locuinţe, fără oferirea de alternative de locuire. 
    În conformitate cu Ordonanţa Guvernului nr. 40/1999 şi Legea nr. 241/2001 referitoare la retrocedarea bunurilor preluate în mod abuziv de către stat, în anul 2004 contractele cu chiriaşii (care au fost prelungite pe termen de 5 ani) devin nule, iar proprietarii vor proceda, probabil, în majoritatea cazurilor la evacuarea chiriaşilor. 
    Costul restituţiilor, în natură sau prin compensare, va fi suportat şi în viitor de întreaga populaţie, prin angajarea resurselor bugetului pe o perioadă nedefinită, în detrimentul programelor sociale. 
    Grupuri cu risc ridicat de sărăcie persistentă şi excluziune socială severă 
    Următoarele grupuri sunt în situaţii de risc ridicat, trebuind să facă obiectul unei politici concentrate de suport: 
   ▪ copii aflaţi în una dintre următoarele situaţii: 
   - abandonaţi, în instituţii, în familii de plasament sau pur şi simplu în stradă, cu dificultăţi accentuate de dezvoltare normală şi de inserţie în viaţa adultă; 
   - neglijaţi sever/abuzaţi, victime ale violenţei, chiar ale exploatării, în propria familie; 
   - trăind în condiţii de sărăcie extremă, cu deficite masive de dezvoltare normală; 
   ▪ familii ai căror membri se confruntă cu şomajul cronic, lipsa oportunităţilor de ocupare, trăind adesea în locuinţe improvizate sau mizere; 
   ▪ familii cu mulţi copii care nu pot asigura un minim de viaţă pentru copiii lor; 
   ▪ femei victime ale violenţei domestice; victime ale traficului de persoane şi exploatării sexuale, lipsite de accesul la o locuinţă minimă şi la oportunităţi de ocupare normală; 
   ▪ comunităţi/zone căzute economic, cu resurse marginale de venit din activităţi economice; 
   ▪ populaţia romă săracă. 
    În concluzie, se poate estima că România nu se confruntă cu o stare de sărăcie/excluziune produsă de o evoluţie în parametrii unei dinamici normale a unei societăţi, ci cu o explozie a sărăciei şi a excluziunii sociale generată de o puternică criză cumulată a socialismului şi tranziţiei, întinsă pe mai mult de un sfert de secol. Riscul fundamental nu îl reprezintă extensia sărăciei, care în mare parte este mai degrabă nu foarte profundă, ci tendinţa ei de cronicizare, prin degradare a capacităţilor şi a patternurilor social-culturale de viaţă. 
    Problema la care această strategie trebuie să răspundă nu este numai aceea de a face faţă unor procese mai mult sau mai puţin marginale de sărăcire şi excluziune, ci aceea de absorbţie a efectelor sociale dezastruoase ale unui regim socialist iraţional, urmat de o tranziţie confuză, în care nu o dată importante decizii strategice s-au dovedit a fi fost eronate. 

CAPITOLUL XVI
 Evaluarea politicilor antisărăcie în România (1990-2002) 

    Politica socială din ultimii 12 ani, deşi a primit o atenţie constantă, constituind unul dintre punctele tari ale procesului confuz al tranziţiei, reprezintă, datorită unor importante dezechilibre, unul dintre factorii care explică explozia sărăciei. 
    Punctele tari ale politicii sociale pot fi sintetizate astfel: 
   1. Dezvoltarea structurilor legale şi instituţionale modern-europene 
    Procesul de reformă a sistemului este practic încheiat: sistemul de asistenţă a şomerilor, sistemul de pensii, sistemul de beneficii sociale, sistemul de asistenţă socială. Urmează o fază de consolidare a lor şi, în cazul serviciilor de asistenţă socială, de creare a unui sistem instituţional coerent. 
   2. Rezistenţa faţă de procesele dezagregative şi o anumită voinţă de a rezolva mai ales problemele presante 
    În ciuda dificultăţilor, principalele sisteme de protecţie socială au funcţionat cu o anumită coerenţă şi de regulă peste un minim acceptabil. 
   3. Declanşarea unui proces ferm de descentralizare şi de constituire a capacităţilor locale de a prelua o mare parte a problemelor de protecţie socială 
    În raport însă cu provocările dramatice ale tranziţiei, se poate considera că România s-a caracterizat printr-un deficit de politică socială. Pe de o parte, resursele alocate programelor sociale au fost reduse, nu numai în raport cu nevoile accentuate ale tranziţiei, dar şi cu posibilităţile efective. Din acest punct de vedere, reacţia României a fost singulară în raport cu cea a celorlalte state europene în tranziţie care au optat pentru o protecţie socială extraordinară, accentuată. O asemenea opţiune de politică socială a reprezentat o sursă a costurilor sociale şi umane excesive ale tranziţiei. Pe de altă parte, politica socială s-a caracterizat prin dezechilibre şi zone rămase neacoperite sau slab acoperite, fapt care a afectat negativ eficienţa utilizării resurselor modeste alocate. 
    În consecinţă, un program antisărăcie nu poate reprezenta doar adăugări la politica antisărăcie existentă, ci va trebui inevitabil să aibă în vedere şi unele schimbări de structură în orientarea politicilor sociale. Unele dintre aceste schimbări au început să fie operate în ultimul an, ca de exemplu adoptarea legilor venitului minim garantat, a sistemului naţional de asistenţă socială, a prevenirii şi combaterii marginalizării sociale. Ele vor trebui implementate şi susţinute cu energie. 
    Din perspectiva promovării PNAinc politica socială din ultimii ani încă prezintă câteva puncte vulnerabile, care necesită intervenţie: 
   1. Efortul financiar insuficient pentru susţinerea politicii sociale, în raport cu standardele Uniunii Europene, dar şi cu practica celorlalte ţări europene în tranziţie. În momentul de faţă România se află departe de nivelul angajării sociale al ţărilor din Europa Occidentală, precum şi al celorlalte ţări europene în tranziţie care nu se află în criză. Chiar şi în anul 1999, când efortul financiar destinat susţinerii politicilor sociale a fost cel mai ridicat (18,4%), el s-a situat mult sub efortul pe care îl fac ţările Uniunii Europene. 
   2. Pe fondul unui deficit cronic de finanţare a tuturor formelor de suport social, a fost caracteristică o evoluţie inegală a finanţării acestora. Creşterea modestă a cheltuielilor sociale publice ca procent din PIB, de după 1989, a fost absorbită în mod special de serviciile sociale fundamentale: învăţământ şi sănătate, şi ele masiv subfinanţate în regimul socialist. 
    Pe toate componentele protecţiei sociale efortul statului relativ la capacitatea economică a ţării este substanţial mai redus comparativ cu celelalte ţări europene: atât pentru beneficiile sociale, cât şi pentru susţinerea serviciilor sociale fundamentale, în special a învăţământului şi sănătăţii. 
   a) În sfera transferurilor sociale financiare (pensii, alocaţii pentru copii, ajutor de şomaj, ajutor social), deci a protecţiei sociale efective, efortul a rămas relativ la acelaşi nivel, doar cu mici variaţii anuale. În ciuda exploziei sărăciei, nici după 11 ani efortul suplimentar în acest domeniu nu cunoaşte o accentuare vizibilă: a depăşit cu puţin 10% din PIB în ultimii ani. Dar dacă luăm în considerare faptul că după 1990 numărul celor care au nevoie de suport social a crescut semnificativ, putem estima că efortul pentru asistarea celor aflaţi în dificultate a scăzut în fapt. 
   b) Serviciile sociale fundamentale - sănătatea şi învăţământul - au primit în primii ani ai tranziţiei o atenţie mai specială, după care au fost în mare măsură sacrificate. Efortul bugetar (ca procent din PIB) este mult inferior atât faţă de celelalte ţări în tranziţie care nu se află în situaţii de criză severă, cât şi faţă de ţările occidentale: 5-6% din PIB pentru ambele sectoare). 
    Cheltuielile pentru educaţie în ultimii 5 ani variază în jurul a 3-3,5% din PIB. În acelaşi timp, aceste cheltuieli reprezintă în alte ţări în tranziţie în medie 4,8% din PIB. 
    Şi pentru sănătate România a alocat fonduri mici, dar în continuă creştere în ultimii ani. Începând din 1998, prin introducerea sistemului de asigurări de sănătate finanţarea acestui sector a crescut comparativ cu anii precedenţi, ajungând la 4,2% din PIB în 2001 faţă de 2,6% în 1997. Cu toate acestea, aceste sume sunt mici în comparaţie cu alte ţări în tranziţie - 5% în ţările din Centrul şi Estul Europei în 1997. 
    Este recomandabil ca în priorităţile de politică socială să se includă creşterea cheltuielilor pentru învăţământ şi sănătate, cu atât mai mult cu cât investiţiile publice în aceste sectoare au fost, în mod sistematic, mult mai mici decât necesităţile. Învăţământul şi sănătatea reprezintă o sursă esenţială a creşterii economice sustenabile. 
   3. Sistemul de priorităţi în distribuirea beneficiilor sociale a ignorat în mod sistematic pe cei mai săraci dintre săraci. Dacă, fără îndoială, a fost corect accentul acordat suportului clasei salariale lovite greu de tranziţie - disponibilizări, pensionări înainte de limită-, ignorarea pe o lungă perioadă a celor mai săraci dintre săraci a dus la apariţia unor zone de sărăcie extremă şi de excluziune socială cronică. Segmente importante ale populaţiei celei mai sărace au rămas neacoperite de sistemul de beneficii sociale legate de muncă. Este semnificativ faptul că sistemul de ajutor social a fost introdus foarte târziu (la sfârşitul anului 1995), după consumarea primului şoc al sărăcirii, funcţionând absolut nesatisfăcător datorită lipsei de susţinere politică. 
    De abia din ianuarie 2002 a fost introdus un sistem de venit minim garantat coerent instituţional, asigurat financiar şi susţinut de o voinţă politică fermă. Suportul financiar pentru familiile cu copii, deşi a funcţionat mereu, a fost subminat de îndoieli politice, responsabile de erodarea sa semnificativă. O asemenea opţiune contravine concluziilor tuturor analizelor conform cărora, mai ales în perioade de sărăcire, alocaţia pentru copii reprezintă un instrument extrem de eficient, puţin costisitor administrativ şi destul de bine focalizat de reducere a sărăciei. 
   4. O centrare pe sistemul de furnizare de beneficii sociale individuale, cu ignorarea largă a programelor orientate spre soluţionarea unor probleme sociale. Sistemele de administrare a beneficiilor financiare (pensii, ajutor de şomaj, alocaţie pentru copii) au funcţionat satisfăcător, în comparaţie cu alte sisteme. 
    Guvernarea a avut mereu capacităţi mai degrabă subdezvoltate de a face faţă variatelor probleme sociale grave care au explodat în perioada tranziţiei: lupta împotriva violenţei domestice, neglijarea şi chiar maltratarea copiilor în familie, exploatarea sexuală a copiilor, explozia fenomenului "copiilor străzii", reforma sistemului de suport pentru copiii abandonaţi, protecţia chiriaşilor, suportul pentru persoanele fără adăpost, stoparea traficului de persoane, protecţia populaţiei de escrocherii de tot felul. În tratarea unor asemenea probleme sociale extrem de grave, cu efecte distructive, cel mai adesea ireversibile, guvernările au demonstrat o paralizie acută. De cele mai multe ori unele măsuri, de regulă şovăitoare şi nesustenabile, au fost luate extrem de târziu, sub presiuni interne, dar şi externe. 
    Problemele sociale grave găsesc o reacţie publică cu totul insuficientă, dominată de abordări punctuale, departe de a acoperi într-o măsură suficientă întinderea acestor probleme, fie ea şi la un nivel minimal. Structura aparatului guvernamental nu conţine dispozitive organizaţionale de identificare precoce a problemelor sociale şi de organizare de programe de răspuns. 
   5. O politică de suport al familiei confuză, fragmentată între mai multe organisme guvernamentale 
    Dincolo de un set important de măsuri de suport al familiei nu există nici până în momentul de faţă o concepţie coerentă de protecţie socială a acesteia. 
    Mai mult decât atât, politica socială a ignorat în mare măsură familia în dubla sa ipostază: atât ca sursă a unei largi game de patologii sociale (violenţă domestică, lipsă de suport social reciproc, abandonul/neglijarea copiilor, perpetuarea culturii sărăciei), cât şi ca resursă esenţială de suport pentru soluţionarea problemelor sociale. 
    Problemele globale ale familiei nu cad în responsabilitatea unui minister anume. Suplimentar, politica familiei este separată de protecţia copilului în situaţie de risc, iar copilul care trăieşte în familia sa naturală nu reprezintă obiectul de suport explicit al nici unei instituţii. 
   6. Orientarea politicii sociale a fost mai degrabă pasivă decât activă. 
    Resursele utilizate pentru susţinerea unor programe active, chiar dacă au înregistrat o evoluţie ascendentă în ultimii ani, au avut mai degrabă o eficienţă modestă. Deşi nu există date sistematice, impresia cea mai răspândită este că cele mai multe dintre programele care se intenţiona să fie de tip activ au avut efecte disproporţionat de reduse în raport cu costurile. 
    În ciuda principiului, tranziţia a fost dominată de o restructurare prin reducerea masivă a locurilor de muncă, crearea de noi locuri de muncă fiind mai degrabă marginală. Acest fapt a produs o distorsiune majoră în politica beneficiilor sociale. În contrast cu un sistem normal de stimulente (suport social mai ridicat pentru cei care nu sunt activi economic şi mai redus pentru cei disponibilizaţi, pentru a-i încuraja să se reintegreze activ ocupaţional), opţiunea de politică socială de la noi a fost mai degrabă inversă: suport social mai ridicat pentru concedierile în masă. Introducerea în 1997 a sistemului de compensaţii pentru concedieri în masă a reprezentat în fapt o recunoaştere a incapacităţii de a crea noi oportunităţi de ocupare, cu scopul de a "cumpăra" acceptarea socială a lichidării întreprinderilor. 
    Se poate estima, în concluzie, că nu am reuşit încă să trecem de la un stat care redistribuie resursele financiare la un stat care creează şi redistribuie oportunităţi. 
    Începând cu anul 2001 s-a făcut un efort special de creştere a eficienţei măsurilor active în domeniul ocupării. Adoptarea în anul 2002 a Legii privind sistemul asigurărilor pentru şomaj şi stimularea ocupării forţei de muncă oferă un cadru mai productiv din acest punct de vedere. 
   7. Lipsa cvasicompletă a sistemului de servicii de asistenţă socială din comunitate, complementar cu obsesia instituţiilor de asistenţă socială 
    Regimul socialist a avut o preferinţă politică distinctă: ignorarea sistematică a problemelor sociale, complementar cu absorbţia în instituţii specializate a celor mai grave dintre ele. 
    Persoanele cu handicap au fost absorbite în instituţii specializate, alternativa fiind menţinerea în familie, fără vreun ajutor practic. Copiii abandonaţi, definitiv sau temporar, erau plasaţi în instituţii. Condiţionarea alocaţiei pentru copii de poziţia de salariat a părinţilor frustra în fapt o zonă a colectivităţii, tot mai mult exclusă din sistemul muncii, de acest suport social. Din această categorie fac parte tocmai familiile cu mulţi copii, fiind astfel prinse în ciclul sărăcirii rapide. Politica statului socialist a fost în fapt aceea de a absorbi copiii din zonele cele mai sărace ale societăţii în instituţii. Degradarea progresivă a standardului de viaţă din anii '80 a atins puncte extreme în instituţiile de asistenţă socială. Dacă populaţia a găsit mijloace informale de completare a resurselor, instituţiile sociale au devenit victime totale ale regimului de economii. 
    Nu este întâmplător faptul că imediat după 1989 Occidentul a găsit cu oroare situaţii greu de imaginat în multe dintre instituţiile sociale pentru copii şi pentru persoane cu handicap. Ca urmare a acestei situaţii, instituţiile au intrat în centrul atenţiei guvernării, precum şi a multiplelor programe externe de ajutorare. După '90 s-a produs, paradoxal, un proces de creştere a importanţei şi a dimensiunilor instituţiilor de asistenţă socială. 
    Mai mulţi factori conjugaţi au dus la acest efect. 
    Ca urmare a atenţiei speciale acordate, naţionale şi internaţionale, condiţiile de viaţă în special din instituţiile pentru copii s-au îmbunătăţit rapid, fiind de regulă mult mai bune decât în zonele sărace. Complementar cu aceasta, lipsa de suport social pentru familiile foarte sărace a stimulat păstrarea şi amplificarea funcţiei instituţiilor de asistenţă socială de preluare a copiilor din familiile cele mai sărace. 
    Accesul limitat la mijloacele moderne de planificare familială a menţinut şi după 1989 în zonele sărace şi mai ales în cele cuprinse într-un ciclu de dezagregare socială fenomenul copiilor nedoriţi. Copiii nedoriţi, născuţi în condiţii sociale şi economice nefavorabile, au îngroşat rândul copiilor abandonaţi, mărind alimentarea instituţiilor de asistenţă socială. 
    Se adaugă, ca un efect secundar al atenţiei şi suportului acordat instituţiilor de asistenţă socială, şi tendinţa acestora de a se prezerva şi întări. 
    În ultimii ani s-a declanşat un program masiv de dezinstituţionalizare, cu efecte limitate, raportat la voinţa politică şi la resursele angajate, datorită menţinerii factorilor care produc abandonul şi instituţionalizarea: lipsa de suport pentru segmentul de populaţie trăind în sărăcie extremă, accesul limitat al acestui segment la mijloacele de planificare familială, lipsa serviciilor de asistenţă socială preventivă acţionând în familie şi comunitate. Lipsa acestor servicii este un factor de risc enorm pentru programul de dezinstituţionalizare, ce se bazează pe încurajarea integrării copiilor în familiile naturale sau pe plasamentul în familii substitut. 
    Afacerile care s-au făcut uneori cu adopţiile internaţionale au constituit un factor de inhibare a lansării unui program de adopţii naţionale, soluţie care este cu mult subutilizată. 
   8. Inexistenţa unui sistem public de servicii de asistenţă socială care să asigure accesul tuturor celor aflaţi în nevoie la servicii de asistenţă socială, complementar cu resurse importante alocate dezvoltării de programe-pilot dificil de generalizat 
    Lipsa unui sistem public de servicii de asistenţă socială a făcut imposibilă dezvoltarea unui pachet minimal de servicii de asistenţă socială, ca drept universal. 
    Gradul de acoperire cu servicii a nevoii de asistenţă socială a rămas în consecinţă marginal, adesea întâmplător. Mari zone problematice sunt neacoperite de servicii de suport. Multe resurse, mai ales cele externe, au fost dedicate - în locul susţinerii dezvoltării unei reţele naţionale de servicii publice de bază, care să ofere un pachet minimal de servicii pentru toţi cei în nevoie - finanţării unor servicii scumpe, imposibil de generalizat şi cu un grad scăzut de sustenabilitate, dezvoltate de regulă de organizaţii neguvernamentale. Un efect pervers al acestei abordări l-a constituit subdezvoltarea cronică a abordării preventive. 
    În mod special granturile oferite de Occident au fost relativ slab cuplate cu sistemul public şi au consumat resurse importante, cu efecte relativ modeste. 
   9. De la o politică accentuat centralistă la o descentralizare mai degrabă haotică, nesusţinută nici financiar şi nici tehnic 
    Politica socială de suport a statului socialist român era puternic centralizată: un sistem de beneficii sociale definit strict prin lege, cu posibilităţi practic inexistente pentru autorităţile locale de a dezvolta programe proprii, cu instituţii de asistenţă socială administrate direct de organismele naţionale. După anul 1989 reforma administraţiei publice locale a oferit libertatea de a dezvolta programe proprii, posibilitate greu de fructificat în condiţii de restricţii financiare severe. Fondurile transferate de la nivel central sunt fie rigid dedicate unor drepturi definite strict de lege, fie absolut discreţionare, dar insuficiente pentru acoperirea tuturor nevoilor locale. Tehnica finanţării programelor dezvoltate la nivel judeţean şi local este încă la început, deşi aceasta oferă posibilitatea practică de promovare a politicii sociale naţionale, combinată cu iniţiativa inovativă locală. 
    În anul 1997 instituţiile pentru copii abandonaţi au fost transferate în administrarea judeţelor, dar cu dificultăţi de susţinere financiară şi tehnică, cu puţine instrumente de control al calităţii serviciilor. Descentralizarea responsabilităţilor fără o asigurare a resurselor adecvate, fie printr-o finanţare centrată pe programe, fie prin descentralizare financiară concomitent cu indicarea surselor de venit pentru susţinerea acestora, a avut un efect pervers: ea a fost folosită uneori pentru a descărca bugetul de sarcini ridicate, delegându-se responsabilitatea finanţării la nivel local, ştiindu-se că nu există sursele necesare. Rezultatul a fost subfinanţarea multor programe sociale, frecvente crize de finanţare a instituţiilor de asistenţă socială. 
   10. Fragmentarea sistemului de securitate socială între o mulţime de organisme guvernamentale care, din acest motiv, au dificultăţi de a elabora o politică de protecţie socială coerentă. În locul unor priorităţi clar definite care să stea la baza distribuirii resurselor, acestea au reprezentat obiectul a numeroase dispute interinstituţionale, blocându-se procesul de stabilire de priorităţi. 
   11. Vulnerabilitatea sistemului de protecţie socială minimală 
    Datorită unor procese neprevăzute şi greu de controlat grupuri mari de oameni care nu se găseau în situaţii de dificultate pot deveni vulnerabili, căzând în sărăcie, intrând într-un ciclu al dificultăţilor fără ieşire. Cazul tipic îl reprezintă ieşirea în şomaj cu şanse mici de reîncadrare. Persoanele care îşi pierd locul de muncă în zone prăbuşite economic sau care nu au calificarea/capacitatea necesară reintegrării facile pe piaţa muncii cunosc un rapid proces de prăbuşire social-economică. Datorită procesului de erodare a pensiilor pensionarii cu pensii mici, mai ales în condiţiile exploziei costului utilităţilor publice sau în situaţia instalării unor probleme de sănătate care impun tratamente costisitoare, sunt cuprinşi treptat într-un ciclu de sărăcire fără şanse de ieşire. Creşterea bruscă a preţurilor utilităţilor de la sfârşitul anului 2001/începutul anului 2002 a împins în situaţii de disperare şi pe mulţi salariaţi/pensionari care până în acel moment se plasau deasupra pragului de sărăcie. Legea venitului minim garantat acordă ajutoare de încălzire categoriilor celor mai defavorizate. Rămâne însă problema celor care, deşi au venituri modeste, nu se încadrează în criteriile pentru asemenea ajutoare. Este însă departe de a fi soluţionată problema sistemelor de producere a utilităţilor publice, intolerabil de ineficiente. 
   12. Pierderi importante de eficienţă în sistem 
    În condiţiile unor nevoi mari şi ale orientării resurselor spre beneficii financiare, sistemul oferă aparenţa unei eficienţe destul de ridicate. În fapt, datorită lipsei de priorităţi şi a excrescenţelor birocratice există pierderi de eficienţă care, eliminate, ar duce la importante economii: 
   a) beneficii sociale orientate ineficient (de exemplu, abonamente scumpe pentru transport oferite persoanelor cu handicap care le utilizează într-o măsură redusă) sau cu risc ridicat de fraudare (beneficii pentru persoane care obţin nemeritat certificate de persoane cu handicap); 
   b) eficienţă scăzută prin nefuncţionarea sistemului de priorităţi. Deşi beneficiile par a fi eficiente pentru că se adresează efectiv unor nevoi acute, în lipsa unor mecanisme de stabilire a priorităţilor ele pot fi inechitabile pentru că oferă mai mult unora şi mai puţin altora. Fiind stabilite prin reglementări rigide, greu de modificat, orice beneficiu obţinut de o categorie de persoane, în condiţii de limitare severă a resurselor, exclude de la beneficii potenţiale alte categorii; 
   c) există pierderi datorate birocraţiei: legi excesiv de complicate, cu schimbări frecvente, fac ca unele beneficii să fie furnizate de birocraţii supradimensionate, cu risc ridicat de eroare şi cu un nivel ridicat de insatisfacţie din partea beneficiarilor. Simplitatea şi stabilitatea sistemului de beneficii sunt esenţiale pentru o politică socială eficientă; 
   d) fragmentarea risipitoare a resurselor limitate în programe care nu s-au închegat într-o concepţie strategică clară şi care au înghiţit o cantitate mare de resurse în fazele preparatorii, fiind apoi abandonate, de regulă datorită fie lipsei de eficienţă, fie epuizării resurselor iniţiale. 
    Eliminarea acestor pierderi de eficienţă ar conduce la importante economii. 
   13. Evoluţii instituţionale confuze au fost responsabile de dezechilibre din domeniul beneficiilor sociale şi de ineficienţa utilizării fondurilor. Poate cel mai grav caz este cel din domeniul pensiilor. Schimbările frecvente din metodologia de calcul al pensiilor, până la introducerea cu mare întârziere a noii legi a pensiilor în anul 2000, au creat inechităţi masive între grupurile de pensionari, fiind nevoie de a se lansa pentru următorii ani un program de recorelare a pensiilor pe durata căruia se vor păstra însă disparităţi dureroase. 
   14. Nu a existat decât marginal o preocupare pentru distribuirea cât de cât echitabilă a costurilor sociale ale tranziţiei. Deficitul de politică socială a fost suportat în mod special de segmentele cel mai sărace, fiind din acest motiv responsabil de o accentuare a polarizării sociale. La costurile sociale ale restructurării întregii societăţi s-au adăugat şi costurile impuse de politica confuză de restituire a proprietăţilor. Inexistenţa unei strategii coerente, restituţia proprietăţilor în lipsa unui suport al celor dezavantajaţi direct de această măsură au aruncat direct în sărăcie severă unele segmente ale populaţiei. Această politică restauratorie, pe lângă faptul că a constituit una dintre principalele surse de corupţie va afecta şi în viitor resursele financiare publice sever limitate. 
   15. Dificultatea de a absorbi eficient programele externe de suport, fie că este vorba despre creditele nerambursabile oferite de U.E. sau de împrumuturile de la Banca Mondială. Datorită deficitului de concepţie internă şi de coordonare, confuziei birocraţiei interne şi externe, lipsei de imaginaţie şi responsabilitate, lipsei mecanismelor rapide de corecţie, resurse importante financiare au fost irosite pe programe cu eficienţă scăzută, dezvoltate paralel sau chiar divergent în raport cu cele finanţate din bani publici. 
    Aceste dezechilibre în modul de abordare a protecţiei sociale au grave consecinţe asupra gradului de acoperire a celor mai elementare nevoi de protecţie socială, asupra accesului la servicii sociale, dar şi asupra calităţii acestora şi, în general, asupra echităţii protecţiei sociale. 
   16. Acoperirea insuficientă cantitativ şi calitativ a nevoilor cu servicii/beneficii sociale 
    O serie de nevoi - mai puţin manifeste sau mai articulate în spaţiul public - nu au fost adresate prin măsuri şi programe sociale. Din categoria acestor nevoi fac parte în special cele asociate grupurilor sociale foarte sărace, aflate într-un proces rapid de excluziune şi marginalizare socială. Unele nevoi de suport au fost acoperite doar formal-legislativ, fără însă a se asigura o acoperire reală (de exemplu, cazul serviciilor comunitare destinate populaţiei vârstnice). 
   a) Accesul la servicii, în special la cele de asistenţă socială. Accesul la serviciile de asistenţă socială - puţine, nesistematice şi cel mai adesea furnizate numai în municipii sau oraşe mari - este foarte inegal, atât în plan geografic (rural/urban, distanţă faţă de reşedinţa de judeţ), cât şi în plan social (între diferite grupuri şi categorii socio-economice). Costurile de acces inegal repartizate în plan social, dar şi geografic îi afectează, evident, pe cei mai săraci dintre săraci. Mediul rural a fost până în prezent practic exclus de la orice serviciu de asistenţă socială. 
   b) Calitatea precară a multor servicii sociale. Principala cauză o constituie deficitul de pregătire profesională. Sectorul serviciilor de asistenţă socială a fost acoperit foarte slab cu personal de specialitate, a cărui formare a fost reluată în 1990, după o lungă perioadă de întrerupere. Lipsa resurselor financiare şi a posibilităţii investiţiilor în serviciile sociale de bază a dus la scăderea drastică a calităţii acestora, în special datorită lipsei unei infrastructuri adecvate (clădiri, aparatură, utilităţi etc.). Lipsa unei abordări coerente a problemelor sociale prin servicii de prevenţie în domeniul sănătăţii şi asistenţei sociale a dus la apariţia unor servicii adresate problemelor consolidate în faze critice, în consecinţă foarte costisitoare şi cu rezultate modeste. Pe de altă parte a existat în mod sistematic o preferinţă pentru servicii cu o complexitate ridicată şi, complementar, cu un cost pe măsură, în raport cu servicii mai simple, mai ieftine, dar care să acopere într-o mult mai mare măsură nevoile. 
    Această abordare fragmentară şi puţin sustenabilă din punct de vedere financiar, împrumutată din sectorul neguvernamental, s-a replicat în sistemul public datorită prezenţei unor fonduri externe destinate creşterii capacităţilor administrative şi dezvoltării de programe. Astfel asistăm la o polarizare nu numai a accesului la servicii sociale, dar şi a calităţii serviciilor sociale furnizate. 
    Lipsa unor standarde clare şi a unor criterii şi indicatori generalizabili la toate nivelurile administraţiei publice în ceea ce priveşte calitatea minimă a serviciilor sociale, concomitent cu lipsa unor mecanisme de întărire a răspunderii administrative şi penale în raport cu respectarea acestora, fac ca populaţia să fie adesea expusă, în mod inegal (şi în special în detrimentul celor mai săraci dintre săraci) la servicii sociale de calitate inferioară sau la lipsa completă a acestor servicii, beneficiarul neavând nici un mecanism de control. 
    Inechitatea în abordare este generată în primul rând de prioritizarea cheltuielilor/programelor sociale după alte criterii decât gravitatea, amploarea sau potenţialul de risc al problemelor sociale adresate. Programele cele mai sărace se dovedesc din nou a fi cele destinate săracilor, lipsiţi de puterea presiunilor politice. 
*
* * 
    Există puternice argumente de a considera că deficitul de politică socială a avut o contribuţie semnificativă la deteriorarea situaţiei sociale, la explozia sărăciei şi a excluziunii sociale severe în cei 12 ani ai tranziţiei. Costurile sociale şi umane ale procesului dificil de schimbare au fost modest compensate de politica socială. Punctul forte al acesteia a fost salvarea unei largi părţi a clasei salariale devenite extrem de vulnerabilă (mai ales segmentul ajuns în pragul pensiei), dar a făcut foarte puţin pentru un larg segment extrem de sărac şi rapid sărăcit. Nu numai din punctul de vedere al strategiei economice, dar şi din cel al politicii sociale o parte importantă a costurilor sociale ale tranziţiei erau evitabile. 
    Concluzia practică este că printr-o reconsiderare a politicii sociale se poate resorbi o parte importantă a problemelor sociale acumulate. 
    Pe lângă necesara relansare economică o revedere a opţiunilor de politică socială reprezintă o resursă importantă a soluţionării problemelor sociale grave acumulate. De aici, necesitatea unei strategii globale care să ofere o abordare unitară şi coerentă a fenomenului sărăciei cu care se confruntă societatea noastră.